I SA/Wa 1669/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nabycia, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod część ulicy [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S. (w miejsce którego wstąpiła J. S.). Minister Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M.S., na podstawie umowy zniesienia współwłasności z dnia [...] kwietnia 1997 r., Rep. A nr [...], co potwierdza umowa majątkowa małżeńska z dnia [...] lipca 2003 r., Rep. A nr [...], a także treść księgi wieczystej nr [...]. Na podstawie ww. umowy majątkowej małżeńskiej współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości stała się J.S.. Jak wynika z akt sprawy, M. S. zmarł w dniu [...] września 2014 r., a spadek po nim nabyła J.S., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2018 r., Rep. A nr [...]. Zatem przedmiotowa działka w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Minister podniósł, że w niniejszej sprawie najistotniejszą kwestię stanowi ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Badając przesłankę zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, w rozumieniu art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r., należy mieć na uwadze, że nie jest to zajęcie pod jakąkolwiek drogę istniejącą na gruncie, lecz jedynie pod drogę publiczną istniejącą w dniu 31 grudnia 1998r., a zatem drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998r., bowiem art. 73 nie wprowadza nowego pojęcia "droga publiczna", odmiennie regulowanego od przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, a po drugie - z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt. 1 - 4 tej ustawy. Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę, która przed dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiła drogę publiczną w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie stwierdzono bowiem, aby działka nr [...] o pow. [...] ha była objęta aktami normatywnymi o nadaniu ul. [...] przed dniem [...] stycznia 1999 r. kategorii drogi publicznej, a w szczególności, aby była objęta uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186). Fakt ten potwierdził Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...][...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym wskazano, że na dzień [...] grudnia 1998 r. ulica [...] nie była drogą publiczną (...).Powyższe potwierdza również pismo Burmistrza Dzielnicy [...][...] z dnia [...] stycznia 2020 r., w którym wskazano, że ul. [...] "(...) nie figurowała w wykazie (prawdopodobnie przez przeoczenie) (...)" dróg publicznych zaliczonych do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych mocą ww. uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. Organ odwoławczy zauważył, że dopiero uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2003 r., nr 241, poz. 6320), ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Nie można zatem uznać, aby przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, że do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, konieczne jest udowodnienie wszystkich przesłanek określonych w przepisie. Niespełnienie choćby tylko jednej z przesłanek musi skutkować decyzją odmawiającą stwierdzenia nabycia własności. Tym samym niecelowe jest badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając jej : I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na braku-ustaleń faktycznych, iż ulica [...] została wykazana na załączniku graficznym nr 4 do Uchwały Rady Narodowej Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych; 2. art. 138 §1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo iż istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie zostały spełnione, z uwagi na fakt, iż ulica [...] nie stanowiła drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 roku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: - pisma Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] z dnia [...].06.2019 r., - załącznika graficznego Nr 4 do Uchwały Rady Narodowej Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, - decyzji Nr [...] z dnia [...].04.2019 r., - decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2019 r., - decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2015 r., - pisma Biura Planowania Rozwoju [...] z dnia [...].03.2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Sąd dopuścił dowody zgłoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Omawiany przepis nie zawiera definicji drogi publicznej, zatem posiłkować się należy ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że w uchwale Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186) ustalony został wykaz dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie Miasta [...], w którym brak jest ul. [...]. Na załączniku graficznym nr 4 do ww. uchwały ul. [...] została wyznaczona jako droga lokalna miejska. Jak podnosi strona skarżąca ul. [...] jedynie omyłkowo nie została uwzględniona w załączniku tekstowym do uchwały, w związku z czym powyższa okoliczność, zdaniem skarżącej, nie może stanowić przeszkody do stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną, tym bardziej, że w innych sprawach dotyczących ul. [...] stwierdzono nabycie para własności nieruchomości przez gminę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Sąd powyższego stanowiska nie podziela. Wskazać należy, że ustawodawca podzielił drogi publiczne według funkcji w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych)), zaś ze względu na stopień dostępności i obsługi przyległego terenu na drogi: ogólnodostępne, ekspresowe i autostrady (art. 3 ustawy). Odnośnie dróg gminnych - według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. - regulacja zawarta jest w art. 7 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem: "Do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych." Ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust.2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było jej zaliczenie do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt III CKN 1165/00 (LEX nr 109442): "Decydujące o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych." W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie ul. [...] nie została umieszczona w wykazie dróg lokalnych miejskich stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały z dnia [...] maja 1988 r., a zatem nie uzyskała statusu drogi publicznej. Wyznaczenie jej jedynie w załączniku graficznym do uchwały jako drogi lokalnej miejskiej nie jest w ocenie Sądu wystarczające, gdyż decydujące znaczenie ma załącznik tekstowy. Powyższe potwierdza okoliczność zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg gminnych dopiero uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. Maz. Z 2003 r., nr 241, poz. 6320). Z uwagi na to jednak, że zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg publicznych nastąpiło po 31 grudnia 1998 r. prawidłowo organy orzekające uznały, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. W takiej sytuacji, brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy droga ta była zajęta pod drogę publiczną i czy gmina sprawowała nad nią władztwo. Końcowo należy zauważyć, że okoliczność wydania decyzji stwierdzających nabycie prawa własności nieruchomości w innych sprawach, a dotyczących ul. [...] nie zmienia faktu, że w niniejszej sprawie decyzje organów orzekających odpowiadają prawu. Ulica [...] bowiem nie została zaliczona przed 31 grudnia 1998 r. do kategorii drogi publicznej, co w konsekwencji oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponadto poza kontrolą Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostają decyzje wydane w innych sprawach. Pisma załączone do skargi a dopuszczone jako dowód uzupełniający, w świetle wyżej przedstawionych rozważań, pozostają bez znaczenia w sprawie. Wobec powyższego, Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.