I SA/Wa 167/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę W. własności nieruchomości Skarbu Państwa położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina W., podnosząc m.in., że Wojewoda naruszył art. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U z 1995 r. Nr 57 poz. 299 ze zm.) niewłaściwie uznając, że o charakterze nieruchomości przesądza jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Strona zarzuciła również organowi wydanie decyzji z pominięciem nowelizacji art. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jedną z koniecznych przesłanek (w stanie faktycznym sprawy) warunkujących nabycie nieruchomości z mocy prawa przez gminę, było położenie danego gruntu na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (obowiązującym na dzień 30 czerwca 2000 r.) na cele gospodarki rolnej. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., wydanego przez Burmistrza W. [...] lipca 2015 r. wynika, że [...] czerwca 2000 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z [...] listopada 1994 r. W planie tym, działka nr [...], z której wyodrębniono następnie działki nr [...] i nr [...] znajdowały się na projektowanych terenach sportu i zieleni parkowej (oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]). W takiej sytuacji organ uznał, że omawiane działki nie były w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele rolnicze. Tym samym nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek. W tej sytuacji bezcelowe jest, zdaniem organu, poddawanie ocenie pozostałych ustawowych przesłanek, bowiem wspomniane przesłanki winny być spełnione łącznie. Minister wyjaśnił, że podniesiona przez stronę kwestia pominięcia przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] stycznia 2016 r. znowelizowanego brzmienia art. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991 r., wymaga wskazania, że nowe brzmienie art. 1 ust. 1 tej ustawy, weszło w życie 30 kwietnia 2016 r. Oznacza to, że nowelizacja nie obowiązywała na dzień wydania decyzji Wojewody [...] i nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Minister podniósł, że pismem z 10 sierpnia 2016 r. Gmina W. cofnęła wniosek w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa stanowiącej działkę nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]), wnosząc przy tym o uchylenie decyzji Wojewody oraz umorzenie postępowania. Odnosząc się do tego pisma Minister podniósł, że wniosek taki mógłby być złożony przez stronę w trakcie toczącego się postępowania przed Wojewodą, a nie po wydaniu przez niego ostatecznej decyzji w sprawie. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2016 r. skargę złożyła Gmina W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji w sytuacji, gdy skarżąca cofnęła wniosek w sprawie przed jej wydaniem, 2) art. 16 § 1 kpa, poprzez niewłaściwe uznanie, że decyzja organu I instancji miała charakter ostateczny. 3) art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie w związku z cofnięciem wniosku. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów l i II instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona decyzja jest błędna i winna zostać usunięta z obrotu prawnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał orzeczenie merytoryczne w sytuacji, gdy wnioskodawca w sposób skuteczny pismem z 10 sierpnia 2016 r. cofnął wniosek w sprawie . Skarżąca przytoczyła treść przepisów art. 105 § 1 i 2 kpa. Podniosła, że przepisy te stosowane są również w postępowaniu odwoławczym poprzez odesłanie umieszczone w art. 140 kpa. Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów skarżąca podniosła, że argumentacja Ministra w przedmiocie cofnięcia wniosku, iż wniosek taki mógłby być złożony w trakcie toczącego się postępowania przed Wojewodą, a nie po wydaniu przez niego ostatecznej decyzji nie ma oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Skarżąca powołała stanowisko orzecznictwa i doktryny dotyczące przepisów art. 105 § 1 i § 2 kpa. Podniosła, że zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, podlega pewnym ograniczeniom. Dowodem istnienia takich ograniczeń jest art. 105 § 2 kpa, jednakże ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania. Złożenie żądania o umorzenie postępowania nie oznacza cofnięcia wniosku i bez wyraźnego oświadczenia w taki sposób nie może być rozumiane. Wobec tego przy wystąpieniu o umorzenie postępowania, istnieje nadal źródło procesu w postaci wniosku zawierającego żądanie przyznania uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej. W odróżnieniu od sytuacji, w której wniosek wycofano, organ może nadal prowadzić postępowanie orzekać co do istoty o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnienia administracyjnego. W takim przypadku nie występuje więc bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 kpa. Nie mieści się natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 kpa sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. Cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania (por. wyrok NSA z 9 XII 2015 r., sygn. akt II OSK 929/14). Za takim rozumieniem art. 105 § 1 kpa opowiada się też doktryna (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999 r., s. 285 i 286). Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że dopuszczalne jest cofniecie wniosku w sprawie na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1937/08, strona może skorzystać w toku postępowania odwoławczego z instytucji unormowanej w art. 105 § 2 kpa, ale tylko w odniesieniu do całego postępowania. W razie cofnięcia wniosku i żądania umorzenia postępowania niebezpieczeństwo utrzymania stanu niezgodnego z prawem nie występuje. Decyzja organu pierwszej instancji podlega wówczas uchyleniu. Jeżeli strona cofa wniosek o wydanie decyzji na etapie postępowania odwoławczego oraz wnosi o umorzenie postępowania organ odwoławczy nie może wówczas oceniać merytorycznie decyzji organu I instancji, ale ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tzn. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji w sposób niewłaściwy posługuje się również terminem "decyzja ostateczna w sprawie". Zgodnie z treścią art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. W związku z faktem, iż Wojewoda [...] wydał decyzję jako organ I instancji, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie może być mowy o ostateczności decyzji wydanej przez Wojewodę. Skarżąca zarzuciła, że Minister nie wskazał w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie braku rozpoznania wniosku w przedmiocie cofnięcia wniosku w sprawie. Nie wskazał podstawy prawnej z której wywodzi, że strona może cofnąć wniosek wyłącznie na etapie do wydania decyzji przez organ I instancji. Narusza to treść art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister wskazał, że powołany przez stronę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1937/08 ma zastosowanie do odmiennego stanu faktycznego sprawy. W przypadku postępowania zakończonego wyrokiem z 9 grudnia 2008 r., cofnięcie wniosku nastąpiło w terminie przewidzianym na złożenie odwołania natomiast w sprawie wszczętej na wniosek Gminy W. cofnięcie wniosku nastąpiło już upływnie 14- dniowego terminu przysługującego na złożenie odwołania. Pismo o cofnięcie wniosku datowane jest na 10 sierpnia 2016 r., podczas gdy termin na wniesienie odwołania minął 15 lutego 2016 r., a zatem podanie o cofnięcie wniosku złożone zostało w terminie zamkniętym na wniesienie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Jednakże organ odwoławczy nie wywiódł konsekwencji prawnych z cofnięcia przez skarżącą wniosku, który zainicjował postępowanie oraz żądania w związku z tym umorzenia postępowania. Organ II instancji nie zastosował przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wnioskodawca, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania ma prawo cofnąć wniosek. Jeżeli nastąpi to na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, organ umorzy postępowanie na podstawie art. 105 kpa. Jeżeli natomiast cofnięcie wniosku nastąpi na etapie postępowania odwoławczego, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, wówczas zastosowanie znajdzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji. Podkreślić należy, że organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania w II instancji. Postępowanie administracyjne regulowane przepisami kpa jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność w aspekcie materialnym wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem tylko do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji czy weryfikacji zarzutów odwołania, ale polegają na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy, uwzględniając stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych, bądź przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy powstałej na skutek wycofania wniosku przez skarżącą. Cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie powoduje, że bezprzedmiotowe jest nie tylko postępowanie przed organem odwoławczym, ale całe postępowanie administracyjne. Cofnięcie wniosku przez stronę oznacza bowiem rezygnację z dalszego postępowania i merytorycznego rozpoznania sprawy. Chybione jest więc stanowisko Ministra, że strona może cofnąć wniosek jedynie w terminie otwartym do złożenia odwołania. Nie wynika to z żadnego przepisu prawa. Błędne jest też stanowisko, że decyzja Wojewody była ostateczna. Skoro w niniejszej sprawie oświadczenie Gminy z 10 sierpnia 2016 r. o cofnięciu wniosku z 30 lipca 2015 r. i o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości, to organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji w całości. Oceny tej nie zmienia fakt, że zgodnie z art. 13 ust. 2 i ust. 4 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa decyzje stwierdzające nabycie przez gminę nieruchomości są decyzjami deklaratoryjnymi, a więc potwierdzają stan który zaistniał z mocy prawa w konkretnej dacie. Jednakże w niniejszej sprawie Wojewoda wydał decyzję odmowną, a postępowanie było wszczęte na wniosek skarżącej. Strona mogła więc dysponować swoim wnioskiem. Podsumowując wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 3 ppsa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.