I SA/Wa 1670/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, , Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. ISA/Wa 1670/19 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...] w części przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] grunt stanowiący działki nr ew. [...] w obrębie [...] i nr ew. [...] w obrębie [...], położony w rejonie ulic [...]. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Spółdzielnia Budowano-Mieszkaniowa "[...]" wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. Decyzją nr. [...] z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2000 r. nr. [...]. Pismem z dnia [...] października 2016 r. [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" zwróciła się o ponowne rozpatrzenie wniosku, uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2000 r. oraz odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] października 1997 r. w części dotyczącej działki nr ew. nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...]. Skarżąca Spółdzielnia zwróciła się ponadto o zawieszenie postępowania do czasu, zakończenia procesu legislacyjnego, tj. uchwalenia zmiany art. 156 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca jako przesłankę wznowienia podała art. 145a § 1 k.p.a. wskazując na wyrok TK z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] (Dz. U. z 2015 r. poz.702), w którym Trybunał uznał, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca Spółdzielnia wskazała, że skoro Trybunał uznał niekonstytucyjność przepisu który był podstawą przyznania w 1997 r. Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego to postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno zostać wznowione. Organ odwoławczy wskazał, że Wyrok TK wszedł w życie w dniu [...] maja 2015 r. TK w uzasadnieniu w/w wyroku stwierdził między innymi, że działanie organów państwa na podstawie przepisów prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. W ocenie TK konsekwencją zasady praworządności jest potrzeba stabilizacji (trwałości) stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych na mocy wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższy wyrok TK wskazuje na niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne w postaci braku unormowania w dostateczny sposób przesłanki negatywnej, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynikającej ze znacznego upływu czasu. Ponadto TK nie przesądził jaki okres ustawodawca winien uznać za "znaczny" pozostawiając mu w tym zakresie swobodę. W związku z powyższym należy wskazać, że wyrok TK z dnia [...] maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego. Wyrok ten nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ant nie zmienia obowiązującego przepisu, co prowadzi do wniosku, że niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia TK do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym obecnie (nie zmienionym wskutek rozstrzygnięcia TK) nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w związku z jego upływem. Przepis przewiduje jedynie, że w razie ustalenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa organ zobowiązany jest stwierdzić jej nieważność, bez względu na upływ czasu, o ile nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Reasumując organ wywiódł, że skoro wyrok TK z dnia [...] maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to należy stwierdzić, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr. [...] Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], decyzja z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła [...] Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]", zarzucając : - na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. naruszenie art 145a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy TK w wyroku z dnia [...] maja 2015 r. (sygn. akt [...], Dz. [...]) orzekł o niezgodności art. 152 § 2 k.p.a. z Konstytucją w zakresie zaniechania legislacyjnego (pominięcia), na podstawie którego została wydana decyzja [...] z dnia [...] maja 2000 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], podczas gdy przepis ten nie ogranicza możliwości żądania wznowienia postępowania do przypadku derogowania aktu normatywnego z Konstytucją jak uznał organ II instancji. Wnosiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości skarżonej decyzji organu II instancji oraz o uchylenie w całości decyzji [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że błędna wykładnię organów obu instancji potwierdza doktryna. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Wznowienie postpowania jest instytucją stwarzającą możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła dotknięte było poważną, kwalifikowaną wadą procesową. Stosownie do art. 145a § 1kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W wyniku złożenia takiego żądania właściwy organ wznawia postępowanie, bądź też odmawia jego wznowienia w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. wznowiło postępowanie zakończone decyzją SKO z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2000 r. nr. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2016 r. Skarżąca jako przesłankę wznowienia podała art. 145a § 1 k.p.a. wskazując na wyrok TK z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] (Dz. U. z 2015 r. poz.702). Wyrok TK z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...] o pominięciu prawodawczym, ma charakter zakresowy który nie spowodował zmiany normatywnej, w szczególności nie dokonał derogacji przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją RP orzekł. TK zobowiązał ustawodawcę do rozszerzenia unormowania w art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Powyższy wyrok TK wskazuje zatem na niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne w postaci braku unormowania w dostateczny sposób przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynikającej ze znacznego upływu czasu. Ponadto TK nie przesądził jaki okres ustawodawca winien uznać za "znaczny" pozostawiając mu w tym zakresie swobodę. W związku z powyższym należy wskazać, że wyrok TK z dnia [...] maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku TK nie jest uchylenie art. 156 § 2 k.p.a. Zakresowy charakter wyroku TK nie przemawiał za zastosowaniem art. 145a § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia TK do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma on podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a.. Z zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. (także art. 7 Konstytucji RP) wynika obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie można więc wydać rozstrzygnięcia na podstawie nieobowiązującego jeszcze przepisu. Organ nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisu wbrew jego treści, czy też do samodzielnego uzupełnienia treści przepisu poprzez np. ustalenie konkretnego terminu, po upływie którego nastąpi skutek przewidziany w przepisie. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.