I SA/Wa 1671/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. B., S. G., K. C., K. J., A. J., E. S. i S. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 1671/05 Uzasadnienie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika M. B., S. G., K. C., K. J., A. J., E. S. i S. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa uchylił tę decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1965 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] i utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...] w części dotyczącej działki ewid. nr [...] w obrębie [...] i w tej części stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. W pozostałej części Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia wskazane zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne. Przedmiotem postępowania administracyjnego była nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiącej własność M. S., która została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wniosek dotychczasowej właścicielki tej nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1965 r., nr [...] został rozpatrzony odmownie z uwagi na, jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, nienależyte sprawowanie przez dotychczasowego właściciela administracji przedmiotowej nieruchomości powodujące ciągłe zatargi i nieporozumienia z lokatorami tego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołując się na brzmienie art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., który dopuszczał odmowę przyznania wieczystego użytkowania nie tylko w przypadkach, gdy grunt na którym znajdował się budynek przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele, lecz również z jakichkolwiek innych przyczyn, m.in. ze względu na interes społeczny. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości S. G. i A. J. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] stwierdził nieważność obu rozstrzygnięć dekretowych z uwagi na rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt IV SA 716/95, uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nakazując przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozważenie przez organ nadzoru w szczególności kwestii nieodwracalnych skutków prawnych w związku z zawarciem przez "T." Sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 1996 r. notarialnej umowy sprzedaży przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności położonych na nim budynków i budowli. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1965 r., nr [...] i utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...] w części dotyczącej działki ewid. nr [...] i części działki ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m² zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu decyzji stwierdzone zostało, że zarówno Prezydium Rady Narodowej w W. jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej rozstrzygając sprawę z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie kierowały się przesłankami wynikającymi z treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., lecz dowolnie przyjętymi kryteriami, nie zbadano w ogóle założeń planu, zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał poglądu, że korzystanie przez dotychczasowego właściciela z gruntu przedmiotowej nieruchomości nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowy obowiązującym w dniu wydania badanych w trybie nadzoru decyzji dekretowych. Przeciwnie, w świetle obowiązującego w dniu wydania obu decyzji dekretowych Perspektywicznego planu ogólnego z założeniami do 1965 r., zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu 31 stycznia 1961 r. korzystanie przez dotychczasowego właściciela z terenu przedmiotowej nieruchomości dawało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w planie obowiązującym w dacie wydania decyzji z tego względu stwierdzono, że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1965 r. i decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 r. Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych stwierdzone zostało, że aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. na podstawie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 3, art. 38 i art. 39 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, pomiędzy Skarbem Państwa a "T." Sp. z o.o. zawarto umowę odnowienia, umowę sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki obejmującą m.in. część dawnej nieruchomości dekretowej. Na mocy tego aktu "T." Sp. z o.o. w W. stała się wieczystym użytkownikiem działki gruntu o nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej w W. przy ul. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że z uwagi na to, iż prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, uznać należało, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w drodze administracyjnoprawnej, dlatego w odniesieniu do części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. nr [...] i części działki ewid. nr [...] z obrębu [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji dekretowych. W dniu 29 sierpnia 2003 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesione zostało, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast niezasadnie stwierdził nieodwracalne skutki prawne wobec części działki ewid. nr [...] w obrębie [...] bez określenia powierzchni tej części nieruchomości, co było niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym, skoro uwłaszczenie "T." Sp. z o.o. dotyczyło tylko działki nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. uznając, że była ona zgodna z zebranym materiałem dowodowym, wskazał, że decyzja ta dotyczyła [...] m² powierzchni stanowiących działkę ewid. nr [...] i część działki ewid. nr [...], będącej przedmiotem wspomnianej wcześniej umowy notarialnej. W toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesione zostało, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. organ wskazał, że w decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. prawidłowo oceniono występowanie nieodwracalnych skutków prawnych na podstawie pisma Urzędu [...] nr [...] z dnia 28 stycznia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. otrzymał także (przy piśmie z dnia 15 grudnia 1997 r.) kopię fragmentu mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] oraz wypis z ewidencji gruntów dla działek gruntu wchodzących obecnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej obejmującej m.in. działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], jednak brak było danych odnośnie wpisu użytkowania wieczystego na rzecz jakiegokolwiek podmiotu. Wobec ujawnienia rozbieżności organ nadzoru winien był przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, w szczególności prawidłowo ustalić aktualny stan prawny gruntu wchodzącego w skład nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr. hip. [...]. Postępowania w tym zakresie nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący, ustalenia odnośnie nieodwracalnych skutków w zakresie kwestii działki ewid. nr [...] poczyniono w sposób wadliwy, czym naruszono w sposób kwalifikowany przepisy art. 7, 77, 80 i 107 kpa. W toku postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2004 r. uzyskano ponownie kopię fragmentu mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości [...] przy ul. [...] oraz wypis z ewidencji gruntów dla działek wchodzących obecnie w skład przedmiotowej nieruchomości (przy piśmie Urzędu W. z dnia 22 października 2003 r.), które potwierdzały informacje nadesłane przez Urząd Dzielnicy W. przy piśmie z dnia 15 grudnia 1997 r. Do akt sprawy złożony został odpis z księgi wieczystej KW nr [...] według stanu z dnia 15 stycznia 2004 r. prowadzonej dla nieruchomości, w której skład wchodzi działka [...]. Stosownie do treści działu II wyżej wymienionej księgi jako właściciel nieruchomości ujawnione było Miasto W., brak było natomiast wpisów odnośnie prawa użytkowania wieczystego. Organ wskazał, że "T." Spółka z o.o. przy piśmie z dnia 17 listopada 2003 r. przedłożyła dwa odpisy z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym spółki z dnia 12 kwietnia 1996 r. (L. Dz. [...]) stwierdzający w dziale I, iż księga ta obejmuje część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] ([...]) o pow. [...] m² oraz z dnia 6 września 2002 r. (L. Dz. [...]) stwierdzający w dziale I, iż księga ta obejmuje działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². Mimo jednak pozyskania wskazanych dla sprawy istotnych dowodów nie wpłynęły one na treść decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. i nie ustosunkowano się do nich w uzasadnieniu orzeczenia. Minister Infrastruktury w świetle powyższych wywodów stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. w zakresie, w jakim stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1965 r. i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1965 r., co do części działki nr [...] z obrębu [...] - wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 kpa wobec braku przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia stanu prawnego gruntu wchodzącego w skład gruntu dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Podkreślono, że wskazane uchybienia nie miały wpływu na pozostałą część rozstrzygnięcia nadzorczego, odnosiły się jedynie do rozciągnięcia nieodwracalnych skutków prawnych na działkę ewid. nr [...]. Mając na uwadze powyższe wady decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił tę decyzję w części w jakiej odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1965 r. i decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1965 r., w części działki ewid. nr [...] z obrębu [...] i w tej części stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. W pozostałej części utrzymana została w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Infrastruktury uznał, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. B., S. G., K. C., K. J., A. J., E. S. i S. J. Domagając się uchylenia zarówno decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 2 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zarzuty dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia dotychczasowych czynności w postępowaniach nadzorczych, co zdaniem skarżących miało wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Skarżący wskazali m.in., że poprzednio orzekający w sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast bezzasadnie przyjął, że nieodwracalnym skutkiem prawnym było zawarcie w formie aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. (tj. po dacie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych o odmowie przyznania własności czasowej) umowy odnowienia, sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki pomiędzy Skarbem Państwa a "T." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Z treści § 1 pkt 9 powołanej umowy wynika, że "T." Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego wyłącznie do działki gruntu nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m², natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. nieodwracalne skutki prawne bezpodstawnie rozciągnął także na część działki ewid. nr [...] w obrębie [...], nie określając przy tym powierzchni tej części. Skarżący zarzucili, że w toku postępowania zakończonego zaskarżonymi do Sądu decyzjami Minister Infrastruktury nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego co do ustalenia stanu prawnego gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], w szczególności nie wypowiedział się co do kwestii rozbieżności powierzchni nieruchomości, która została przekazana w użytkowanie wieczyste "T." Sp. z o.o. Organ nie doprowadził do usunięcia wątpliwości, czy działkę ewid. nr [...] stanowiły obecne działki ewid. nr [...] i część działki nr [...] ([...] m²), czy też działka [...] była tożsama z obecną działką ewid. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji stwierdził, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, iż dawna nieruchomość hipoteczna położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] zarówno w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. jak i obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych z obrębu [...] o nr [...], [...] i [...]. Zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1996 r., rep. [...] "T." Sp. z o.o. stała się użytkownikiem wieczystym działki gruntu nr [...] w obrębie [...], położonej w W. przy ul. [...]. W wyniku przekształceń geodezyjnych i odmiennego rozliczenia powierzchni działek ewidencyjnych, działka nr [...] jest tożsama z działką ewid. nr [...] z obrębu [...], co wynikało z odpisów z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia 12 kwietnia 1996 r. i z dnia 6 czerwca 2002 r. Minister Infrastruktury podkreślił, że w świetle całokształtu zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie mogło budzić wątpliwości, iż wydanie decyzji dekretowych z naruszeniem prawa w związku z występującymi nieodwracalnymi skutkami prawnymi winno dotyczyć wyłącznie części dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], której użytkownikiem wieczystym jest "T." Sp. z o.o. Uczestnicy postępowania "T." Sp. z o.o. w W. i B. K. wnosili o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Wbrew twierdzeniom skarżących kwestionowana w skardze decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Dokumenty zebrane w postępowaniu nadzorczym zostały należycie rozważone i ocenione, dokonane przez organ ustalenia dotyczące aktualnego stanu prawnego dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nie budzą wątpliwości. Przypomnieć należy, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] wydana została na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt IV SA 716/95, którym uchylono decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność orzeczeń dekretowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości [...]. W motywach wskazanego wyroku Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1965 r. zapadło z naruszeniem prawa, natomiast wskazano w uzasadnieniu tego wyroku rozstrzygające znaczenie dla charakteru tego naruszenia (rażące czy nie rażące) będzie miało ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, co nakazano wyjaśnić. Jeżeli w wyniku niebudzącego wątpliwości ustalenia wyżej wymienionej przesłanki organ nadzoru podtrzymałby stanowisko o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1965 r. do rozważenia pozostałaby kwestia nieodwracalności skutków prawnych orzeczeń dekretowych w związku z zawartą [...] sierpnia 1996 r. umową notarialną sprzedaży przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności położonych na nim budynków i budowli. Sąd podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdy istniejące prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej w tym przedmiocie, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, wówczas powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w drodze administracyjnoprawnej, co będzie oznaczało nieodwracalność skutku prawnego w sferze prawa publicznego. Powyższą oceną prawną był związany Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. stosownie do art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Stąd ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wiązała w sprawie niniejszej Ministra Infrastruktury i Sąd. Związanie tą oceną prawną (podzielaną przez skład orzekający w sprawie niniejszej) i bezsporna w sprawie okoliczność faktyczna powstania użytkowania wieczystego na rzecz "T." Sp. z o.o. w W. na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia [...] sierpnia 1996 r. (bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej) powoduje niedopuszczalność kwestionowania w rozpoznawanej sprawie nieodwracalności skutków prawnych decyzji dekretowych w zakresie objętym tą umową. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące tej kwestii należało pozostawić bez rozważenia, skoro wykluczona jest możliwość polemiki z oceną prawną zawartą w powołanym wyroku. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym odpisów z ksiąg wieczystych, wypisów z ewidencji gruntów i wypisów z map ewidencyjnych za uzasadnione uznać należy stanowisko Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym dawna działka ewid. nr [...] w obrębie [...] w W. jest tożsama z działką ewid. nr [...] z obrębu [...], a różnica powierzchni wynosząca [...] m² nie wynika ze zmiany granic, lecz jest skutkiem zastosowania dokładniejszych technologii pomiaru i obliczeń powierzchni działek ewidencyjnych przy dokonywaniu odnowy operatu ewidencji gruntów. Powyższy stan sprawy uzasadniał rozstrzygnięcie nadzorcze zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.