I SA/Wa 1671/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską w [...] z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa stanowiącego własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: jedn. ewidencyjnej [...] – miasto, obręb [...] Miast [...], ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miejską w [...] z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: jedn. ewidencyjnej [...] – miasto, obręb [...] Miast [...], ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]. Pismem z dnia 7 marca 2016 r. J. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji, tj. działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w obrębie Miasto [...] w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wezwał J. M. do przedłożenia dokumentów potwierdzających przysługujący mu tytuł prawny do spornej nieruchomości. Z przesłanych przez J. M. przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. dokumentów wynika jedynie, że jest on członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]. Z pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] (stanowiącego załącznik w/w pisma) wynika, iż J. M. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o "dokumenty uprawniające do dysponowania tymże terenem na cele budowlane". W ocenie organu wskazane dokumenty nie potwierdzają tytułu prawnego wnioskodawcy do spornej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że J. M. nie przedstawił żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym nie wykazał, iż postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego, a tym samym, nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], pismem z dnia [...] maja 2016 r. wystąpił J. M., podnosząc, że organ nie dokonał oceny wszystkich dowodów i materiałów w sprawie. Dodatkowo pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wnioskodawca podtrzymał swoje argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. W ocenie organu ponowna analiza akt, która nastąpiła na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, w świetle których należałoby przyznać J. M. przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a które legitymizowałby zainicjowanie postępowania w trybie art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi rozpatrującemu przedmiotową sprawę brak wnikliwości przy badaniu wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Ponadto skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W ocenie Sądu, prawidłowo uznały organy nadzoru, że Skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji, a zatem Skarżący nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również nie ma go w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego Ministra z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2014r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miejską w [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha. Kontroli Sądu podlega wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie Skarżącego interesu prawnego. W ocenie Sądu, w tej kwestii ocenę organu nadzoru uznać trzeba za prawidłową. Instytucja interesu prawnego ma charakter materialnoprawny. Interes ten jest zatem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, tj. musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, że postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2014r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ jest zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Decyzja, o której mowa wskazana w art. 18 wyżej powołanej ustawy jest decyzją deklaratoryjną. Stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W ocenie Sądu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż Skarżący legitymował się w dacie wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak również obecnie, jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] jest , w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., Skarb Państwa. Wpis prawa własności, wywiedziony z postanowienia o jej zasiedzeniu z dniem 1 stycznia 1985r., ujawniony jest w dziale [...] KW nr [...]. Skarżący jest natomiast członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, że kilkukrotnie, bezskutecznie zwracał się do różnych podmiotów, w tym Burmistrza [...] o wydanie "dokumentów uprawniających do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane". Nie dysponował i nie dysponuje nadal żadnym tytułem prawnorzeczowym do omawianej nieruchomości. Z treści skargi wynika, że J. M. zarzuca, iż organy nadzoru zlekceważyły potrzebę oceny "historii zasiedzenia" tej działki. Skarżący podnosi m.in. zarzut, że to mieszkańcy "od 90 lat" zasiedzieli tą nieruchomość. Wskazane twierdzenia sprowadzają się zatem do kwestionowania przysługiwania Skarbowi Państwa tytułu własności do spornej działki. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, że wpis prawa w księdze wieczystej jest w postępowaniu administracyjnym wiążący. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej oznaczonej jako "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Wpisanie ostrzeżenia o toczącym się w niniejszej sprawie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie obala domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, który podziela sąd w składzie orzekającym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Podsumowując, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, kwestie dotyczące wpisów w księdze wieczystej mogą być przedmiotem ustaleń jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Okoliczność, że Skarżący jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] wielokrotnie inicjował działania, których celem było uzyskanie "dokumentów uprawniających do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane", "prawa do władania lub dysponowania działką pod zabudowę" oraz "podjęcie uchwał o sprzedaży lub sprzedaży z bonifikatą", pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonych postanowień jako podjętych z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa . Podsumowując, w tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że Skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej działki nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...].07.2014r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji