I SA/Wa 1671/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skarg H. S. i M. S. oraz D. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz D. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1972 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1972 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] sierpnia 1972 r., działając na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", pozostawiło bez uwzględniania wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, składający się z [...] izb i przekraczający [...] m2 powierzchni użytkowej, a tym samym nie można go uznać za dom jednorodzinny w rozumieniu ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w małych domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz.U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228 ze zm.). W konsekwencji nieruchomość nie spełnia przesłanek z art. 53 ustawy wywłaszczeniowej. Decyzję skierowano do W. i J. J. oraz S. J. Po rozpatrzeniu odwołania J. J., Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 1972 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że nie można uznać, aby przedmiotowa nieruchomość zabudowana była domem jednorodzinnym, a tylko w takiej sytuacji możliwe byłoby przyznanie odszkodowana na podstawie art. 53 ustawy wywłaszczeniowej. W. J. pismem z 30 sierpnia 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając im naruszenie art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 9 w zw. z art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", poprzez bezzasadne uznanie, że za przedmiotową nieruchomość nie przysługiwało odszkodowanie. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1972 r. i z [...] sierpnia 1972 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 stanowiąca własność W. J., objęta została działaniem dekretu i z dniem jego wejścia w życie, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Właściciel nieruchomości nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu, wobec czego budynki znajdujące się na niej zostały przejęte z upływem terminu na złożenie tego wniosku. Organ zauważył dalej, że zgodnie z art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, dla przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu konieczne było spełnienie dwóch przesłanek: 1) nieruchomość winna stanowić gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz 2) poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa. W tej sytuacji w sprawie konieczne było ustalenie, czy dom znajdujący się na gruncie był domem jednorodzinnym oraz czy poprzedni właściciel został pozbawiony użytkowania po 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Ministra, analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że kwestionowane w trybie nadzoru decyzje nie naruszają prawa w sposób rażący. W aktach własnościowych znajduje się opis techniczny budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., w którym wskazano powierzchnię zabudowy lokali mieszkalnych [...] m2 oraz wyszczególniono powierzchnię odrębnych [...] lokali mieszkalnych (nr [...], [...], [...], [...], [...]). Z opisu tego wynika, że każdy z lokali liczył od [...] m2 do [...] m2 i składał się z dwóch lub jednej izby oraz kuchni, tj. lokale nr [...] i [...] miały łączną pow. [...] m2 i wspólną kuchnię, lokal nr [...] miał pow. [...] m2 w tym kuchnię, zaś lokale nr [...] i [...] miały łączną pow. [...] m2 w tym dwie kuchnie. Budynek wyposażony był w instalację elektryczną i wodociągową (jeden punkt czerpalny na klatce schodowej). W aktach znajduje się również protokół poinwentaryzacyjny z [...] kwietnia 1972 r. wskazujący na zabudowania na gruncie, tj. budynek mieszkalny drewniany obmurowany 10-izbowy 10,5x17, komórka drewniana 5x3,5, przybudówka 1x3,5, WC murowane 3x4, trzepak drewniany, szambo 4 kręgi, chodnik betonowy [...] m2, ogrodzenie z siatki na słupkach betonowych. Również w odwołaniu od decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1972 r. J. J. podała, że w budynku zamieszkuje od 1950 r. i wraz z synem W. J. zajmuje lokal 3-izbowy (2 pokoje z kuchnią), jest właścicielką tego lokalu o pow. [...] m2 (obecny lokal [...]) oraz części działki. Także S. J. we wniosku z 24 lipca 1985 r. wskazał, że powojenna sytuacja mieszkaniowa w W. spowodowała zmianę pierwotnych założeń do przeznaczenia lokali i zasiedlenie ich rodzinami lokatorskimi. Przejęcie przez kwaterunek utrzymało ten stan do końca. W powyższym piśmie zauważono również, że prawo do domu podzielone zostało w sposób następujący: J. J. jako właścicielka lokalu nr [...] o pow. [...] m2 (2 izby), S. J. jako właściciel lokali nr [...] i [...] o pow. [...] m2 (3 izby), W. J. jako właściciel lokali nr [...] i [...] o pow. [...] m2. Zdaniem organu, z powołanych opisów można wywnioskować, że budynek posadowiony na posesji był wprawdzie budynkiem mieszkalnym, to jednak wobec samodzielności poszczególnych lokali nie stanowił on domu jednorodzinnego w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej. Lokale te, jako niezależne od siebie, zamieszkiwane były przez różne osoby. Organ zauważył jednocześnie, że z dokumentacji znajdującej się w aktach własnościowych sprawy wynika, że J. J. użytkowała przedmiotową nieruchomość zarówno przed, jaki po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po 5 kwietnia 1958 r. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania wymagały jednak łącznego spełnienia przesłanek w niej wymienionych, tj. dom musiał być domem jednorodzinnym oraz poprzedni właściciele lub ich następcy prawni winni zostać pozbawieni użytkowania gruntów po wejściu w życie tej ustawy, tj. po 5 kwietnia 1958 r. W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania odszkodowania była okoliczność, że dom posadowiony na przedmiotowej nieruchomości był 10-izbowy. Odnosząc się do powyższego Minister wskazał, że na datę wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. za dom jednorodzinny uważało się budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni lub pomieszczeń. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika natomiast, że przedmiotowy budynek nie był domem jednorodzinnym, lecz małym domem mieszkalnym zawierającym kilka niezależnych od siebie, samodzielnych mieszkań. W tej sytuacji nieruchomość ta nie spełniała jednej z przesłanek koniecznych do przyznania odszkodowania, co skutkowało odmową uwzględniania wniosku. W skargach na powyższą decyzję H. S., M. S. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1671/18) i D. J. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1672/18) (dalej jako "skarżący") wnieśli o jej uchylenie. H. S. i M. S. zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a."; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pojęcie domu jednorodzinnego powinno być oceniane według definicji tego pojęcia funkcjonującej w dacie wejścia w życie dekretu. D. J. zarzucił natomiast organowi naruszenie art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, art. 9 dekretu, art. 104, art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, przedmiotowy budynek od czasu jego wybudowania służył zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny, czego nie mogą zmienić późniejsze decyzje organów kwaterunkowych, wprowadzające do tego budynku innych mieszkańców. Choć budynek ten miał 10 izb, to jednak jedna wspólna kuchnia i jeden punkt czerpalny wody wskazuje, że nie były w nim wydzielone lokale mieszkalne, bowiem nie spełniały one kryterium samodzielności. Nawet późniejsze sztuczne podziały budynku przez ówczesne władze nie zmieniły jego pierwotnego charakteru domu jednorodzinnego. Organ nadzoru, ani też organy wydające kontrolowane decyzje nie rozważyły również możliwości zastosowania art. 9 w zw. z art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 listopada 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1672/18 postanowił połączyć tę sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 1671/18 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1671/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1972 r. o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]), na której znajdował się budynek mieszkalny 10-izbowy o powierzchni zabudowy [...] m2. Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W uzasadnieniu kontrolowanych w trybie nadzoru decyzji organy uznały, że skoro przedmiotowy dom posiadał 10 izb, zaś jego powierzchnia użytkowa przekraczała [...] m2, to nie był on domem jednorodzinnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w małych domach spółdzielni mieszkaniowych. W konsekwencji nieruchomość ta nie spełnia przesłanek z art. 53 ustawy wywłaszczeniowej. Wskazać jednak należy, że definicja pojęcia "dom jednorodzinny" zawarta w przepisach prawa ustanowionego po wejściu w życie dekretu nie może stanowić podstawy dla oceny przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Pogląd taki prowadzi bowiem do retroaktywności i narusza podstawową zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu nie posługiwały się pojęciem "budownictwo jednorodzinne" ani pojęciem "dom jednorodzinny". Wyjaśnienia tego pojęcia nie zawierało również rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 2002 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97 wskazał, że skoro przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, czyli w tej sprawie art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, odwołuje się do kryteriów istniejących w dniu wejścia w życie dekretu, to pojęcie "domu jednorodzinnego" należy rozumieć w takim znaczeniu, jakie mu nadawano wówczas, a więc był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni lub pomieszczeń, które wprowadzono w późniejszym okresie. Pogląd taki Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Minister, dostrzegając powyższą wadę kontrolowanych decyzji uznał, że nawet biorąc pod uwagę ww. definicję obowiązującą na datę wejścia w życie dekretu, przedmiotowa nieruchomość i tak nie może zostać uznana za dom jednorodzinny. Swoje stanowisko Minister oparł jednak, tak jak organy poprzednio orzekające w sprawie, na dokumentacji pochodzącej z 1972 r. (np. protokół inwentaryzacyjny z [...] kwietnia 1972 r.) i zawierającej opis budynku na tę właśnie datę. Organ nadzoru nie dostrzegł również, że przywoływany przez niego na dowód odrębności poszczególnych lokali, opis techniczny budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., w którym wskazano powierzchnię zabudowy lokali mieszkalnych [...] m2 oraz wyszczególniono powierzchnię odrębnych [...] lokali mieszkalnych (nr [...], [...], [...], [...], [...]) nie zawiera daty, zaś wskazywane w nim lokale miały zostać dopiero urządzone, o czym świadczy zdanie: "w budynku mieszkalnym przewiduje się urządzenie następujących mieszkań (...)". Z kolei w piśmie z 24 lipca 1985 r. S. J. wskazał, że dom posadowiony na przedmiotowej nieruchomości był efektem pracy jego rodziców, tj. H. i W. J., których spadkobiercami są J. J. (druga żona W.), W. J. (syn) i S. J. (syn) (prawa do spadku potwierdzono postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z [...] kwietnia 1972 r. sygn. akt [...]). Choć po wojnie dom został wyremontowany przez właściciela – W. J., to jednak powojenna sytuacja mieszkaniowa w W. spowodowała zmianę pierwotnych założeń dotyczących przeznaczenia lokali znajdujących się w budynku i zasiedlenie ich rodzinami lokatorskimi. Również spadkobiercy W. J. podzielili prawa do domu w ten sposób, że J. J. otrzymała lokal nr [...] o pow. [...] m2 (2 izby), S. J. - lokale nr [...] i [...] o pow. [...] m2 (3 izby), zaś W. J. - lokale nr [...] i [...] o pow. [...] m2. Minister, choć przytoczył powyższe informacje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odniósł się jednak w żaden sposób do kwestii, w jakiej dacie przedmiotowe lokale mieszkalne zostały faktycznie wydzielone, tj. czy miało to miejsce w dacie wejścia w życie dekretu, czyli w dniu 21 listopada 1945 r., czy też w okresie późniejszym. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania, Minister powinien odnieść się do powyższych okoliczności i ustalić, czy w dacie wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość służyła zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny i zbadać od kiedy rozpoczęło się zakwaterowywanie lokatorów w przedmiotowym budynku. Nie odnosząc się do przedstawionych okoliczności, organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego D. J. w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej przez niego skargi w wysokości 200 zł.