I SA/Wa 1674/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1978 r. nr [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że M. K. nie wykazała, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. M. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu nie podniosła nowy merytorycznych okoliczności, jak również zarzutów, uzasadniających złożony wniosek. Ograniczyła się jedynie do ponownego przedstawienia stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę Minister wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ wyjaśnił, że stroną postępowania administracyjnego, w myśl art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem o przymiocie strony postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby lub dopuszczenie jej przez organ do udziału w postępowaniu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny wynikać musi z określonego przepisu prawa materialnego, który przyznaje podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania określone uprawnienia lub nakłada obowiązki podlegające konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Minister wskazał, że z aktu własności ziemi nr [...] z [...] października 1975 r. wynika, że właścicielami gospodarstwa przejętego na własność Państwa byli W. i W. małżonkowie M. oraz S.B. W akcie własności ziemi ponadto wskazano, że "nieruchomość została nabyta na podstawie nieformalnego testamentu z [...] września 1971 r. sporządzonego przez D. B. – potwierdzona postanowieniem sądowym sygn. akt [...] wydanego przez Sąd Powiatowy w B". Minister stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, pomimo wezwań organu, pismami z 15 listopada 2010 r. nr [...] oraz z 6 marca 2012 r. nr [...] i nr [...] o nadesłanie dokumentu, z którego wynikałby przymiot strony w niniejszej sprawie, M. K. nie nadesłała wnioskowanych dokumentów i tym samym nie udowodniła swojego interesu prawnego i następstwa prawnego po dawnych właścicielach gospodarstwa. Minister wskazał, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że pierwotnym właścicielem m.in. nieruchomości przejętej decyzją Prezydenta Miasta B. był B. D., po którym spadek nabyły W. T., S. B. i W. M. Natomiast spadek po W. T. nabyła M. K. Na poparcie powyższego skarżąca nadesłała do akt sprawy: - postanowienie Sądu Powiatowego w B. z [...] sierpnia 1973 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po B. D., - postanowienie Sąd Rejonowego w B. z [...] października 1985 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po W. T. W ocenie organu nadzoru powyższe dokumenty wskazują jedynie, że M.K. jest następcą prawnym B. D., który jednakże nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu jej przejmowania na własność Państwa. Właścicielami byli S. B. oraz W. i W. małżonkowie M. Organ uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...], słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1978 r. nr [...]. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: mające wpływ na treść postanowienia naruszenie przepisów postępowania w postaci: a) art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą pozbawieniem M. K. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B., b) art. 7 kpa, poprzez brak wyjaśnienia w pełni stanu faktycznego sprawy, mający wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, błąd w ustaleniach faktycznych sprawy w postaci uznania, iż M. K. nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania. Wniosła o uchylenie obu postanowień w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonym postanowieniu przyznał, że M. K. jest następcą prawnym W. T., która z kolei jest następcą prawnym B. D. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie istnieją znaczne rozbieżności w dokumentacji, gdyż akt własności [...] z [...] października 1975 r. wskazuje, jako właścicieli gospodarstwa rolnego oznaczonego nr działki [...] S. B. i W.M., przy czym jako podstawę nabycia prawa własności gospodarstwa rolnego wskazuje na nieformalny testament z [...] września 1971 r. sporządzony przez B. D. potwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] sierpnia 1973 r. sygn. akt [...]. Jednakże z treści opinii biegłego R. Z. sporządzonej 5 listopada 1973 r. właśnie na potrzeby postępowania spadkowego przed Sądem Rejonowym w B. sygn. akt [...] (które wskazano jako podstawę nabycia własności w wyżej wskazanym akcie własności Nr-[...]) jako właścicielkę działki nr [...] o powierzchni [...] ha wskazano W. T. Nie został przeprowadzony podział spadku po zmarłym B. D., a zatem W. T. (a tym samym M. K. jako jej jedyny następca prawny) zgodnie z postanowieniem Sadu Rejonowego w B. z [...] sierpnia 1973 r. sygn. akt [...] niezmiennie posiada prawo do [...] części spadku, w tym do działki nr [...]. Wobec tego posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. i w konsekwencji jest stroną postępowania. Zdaniem skarżącej skoro w przedmiotowej sprawie istnieją znaczne rozbieżności w zgromadzonych dokumentach przejawiające się we wskazaniu różnych osób jako właścicieli działki nr [...] to właśnie wyjaśnienie tych rozbieżności winno być między innymi celem postępowania, którego wszczęcia odmówił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie ustalił więc w pełni stanu faktycznego. W materiale dowodowym sprawy znajduje się przy tym wszelka niezbędna dokumentacja wykazująca i obrazująca stanowisko skarżącej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1978 r. nr [...], w którym to postępowaniu nie brała udziału. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był przepis art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Natomiast art. 53 ust. 3 stanowił, że gospodarstwo rolne może być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełnia warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie niniejszej ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Należy podkreślić, że przejęcie odpłatnie przez Państwo gospodarstwa rolnego na podstawie wyżej wskazanego przepisu możliwe było jedynie od właściciela. Wobec tego właściciel był stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. i adresatem decyzji. Dlatego jedynie właściciel, a w przypadku gdy on nie żyje, to jego spadkobiercy są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie wyżej wskazanego przepisu, a wobec tego mają przymiot strony postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin. Przymiot strony ma też podmiot, który wykaże, że w dacie wydania decyzji lub obecnie ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] września 1978 r. była W. M. –współwłaścicielka spornej nieruchomości. Jej tytuł prawny wynikał z aktu własności ziemi z [...] października 1975 r. Zgodnie z tym aktem właścicielami działki nr [...] byli małżonkowie W. i W. M. i S. B. po połowie. Skarżąca nie należy do kręgu spadkobierców po W. M. – adresatce decyzji z [...] września 1978 r. Skarżąca nie wykazała, aby przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej aktem własności ziemi zarówno w dniu [...] września 1978 r. jak i obecnie. Okoliczność, że skarżąca jest spadkobierczynią po W. T., która z kolei należy do kręgu spadkobierców po B. D. nie ma znaczenia w sytuacji, gdy prawo własności nieruchomości wynikające z aktu własności ziemi przysługiwało małżonkom M. i S. B., których spadkobierczynią skarżąca nie jest. W sytuacji istnienia w obrocie prawnym aktu własności ziemi, kreującego tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości na rzecz osób w nim wskazanych, bez znaczenia dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu jest brak przeprowadzenia postępowania o dział spadku po B. D. Natomiast treść opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania spadkowego nie stanowi tytułu prawnorzeczowego ani nie przesądza o jego istnieniu. Dlatego niezasadne są zarzuty skargi, że organ naruszył przepis art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz, że w sprawie istnieją rozbieżności co do zebranych dokumentów. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżącej lub jej poprzednikom prawnym kiedykolwiek przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie odpłatnemu przejęciu nieruchomości przez Państwo, ani aby była ona spadkobierczynią po W. M. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 28 kpa są niezasadne. Wbrew twierdzeniom skargi, kwestia braku legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1978 r. nr [...] nie budzi wątpliwości. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania, a więc nie mający skutecznej legitymacji do domagania się przeprowadzenia takiej kontroli, to prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zważyć należy, że wszczęcie postępowania i wydanie decyzji nadzorczej na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania skutkowałoby, że taka decyzja - bez względu na kierunek rozstrzygnięcia - dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 4 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).