I SA/Wa 1674/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. B., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1995 r. dokonanej aktem notarialnym z przeznaczeniem pod budowę parkingu wielopoziomowego wraz z budynkiem administracyjnym. W ewidencji gruntów przedmiotowa działka opisana jest jako inne tereny zabudowane i zabudowana jest budynkiem oznaczonym w rejestrze budynków jako budynek biurowy. W księdze wieczystej jako przeznaczenie budynku jest wpisane budynek biurowo-usługowy. Oznacza to, że przedmiotowa działka nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Również w decyzji z dnia [...] października 2000 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie jest mowa o Centrum Biurowo-Usługowym [...], natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie o garażu podziemnym budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną. Przeznaczenie budynku opisane w ewidencji gruntów, księdze wieczystej, a wreszcie w decyzji o oddaniu budynku do użytkowania, świadczy o tym, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem niemieszkalnym o funkcji biurowo-usługowej. Funkcja mieszkalna budynku jest jedynie funkcją dodatkową. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. B. wniosła zażalenie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 916). Wyjaśnił, że z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że jest ona zabudowana budynkiem biurowo-usługowym, zaś sposób korzystania został określony jako "nieruchomość zabudowana". Według treści księgi wieczystej nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia. Podobnie w informacji z kartoteki budynków wskazano, że przedmiotowa działka została zabudowana budynkiem biurowym. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka stanowi inne tereny zabudowane ([...]). Oznacza to, że posiadane przez organ rejestry i ewidencje nie pozwalają na wydanie zaświadczenia o przekształceniu, nawet jeżeli w budynku znajduje się połowa lokali mieszkalnych. Rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że według księgi wieczystej grunt zabudowany jest budynkiem usługowo-biurowym, a nie budynkiem mieszkalnym. Ponadto przeznaczenie terenu to inne tereny zabudowane, a nie tereny mieszkaniowe. Wskazują na to wszystkie zgromadzone w aktach dokumenty, w tym także przywoływane przez organ I instancji pozwolenia na użytkowanie. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. B.. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegające na tym, że organ całkowicie pominął sferę analizy faktyczno-prawnej stanu istniejącego w sprawie i ograniczył się do posłużenia się nazewnictwem budynku w księdze wieczystej i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie określających nieruchomość jako budynek o funkcji handlowo-usługowej, bez badania rzeczywistego przeznaczenia budynku, w tym w szczególności stosunku lokali mieszkalnych do znajdujących się w nim lokali o innym przeznaczeniu nie mieszkaniowym, w szczególności w kontekście treści art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 916), - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, wbrew treści zestawienia lokali wg ksiąg wieczystych, kartoteki budynku i kartoteki lokali oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, że grunt zabudowany jest budynkiem o charakterze usługowo-biurowym, podczas gdy z przedłożonych dokumentów jednoznacznie wynika, że przewagę w nim mają lokale mieszkalne, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 kpa, czyli uchylenia postanowienia w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 916), zwanej dalej "ustawą". Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek (art. 4 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania mają zastosowanie przepisy art. 217 i 218 kpa. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 kpa, w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Celem zaświadczenia, o którym mowa w kpa, jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej przez organ dokumentacji oraz danych zgromadzonych w posiadanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu (np. wypisów z księgi wieczystej). W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia, uznając, że sporna nieruchomość nie podlega przepisom ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Podstawą takiej oceny było ustalenie, że według posiadanych przez organ danych z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem biurowo-usługowym, a nie budynkiem mieszkalnym. Zatem faktycznie realizowana w części budynku również funkcja mieszkaniowa nie jest funkcją główną, lecz poboczną (uzupełniającą), dodatkową. Zdaniem Sądu orzekającego decydujące znaczenie mają w rozpatrywanej sprawie wpisy istniejące w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z treścią księgi wieczystej przedmiotowy grunt jest przeznaczony pod tereny zabudowane, a posadowiony na nim budynek ma funkcję usługowo-biurową, a nie funkcję mieszkalną. Takie ustalenia potwierdzają także omówione przez organ II instancji zebrane w sprawie materiały dowodowe, czyli: informacja z ewidencji gruntów i budynków (inne tereny zabudowane, budynek biurowy), akt notarialny z dnia [...] listopada 1995 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (w którym określono, że nieruchomość przeznaczona jest pod budowę parkingu wielopoziomowego wraz z budynkiem administracyjnym), decyzja pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2000 r. (Centrum Usługowo Biurowe [...] o powierzchni 8586,7 m2), decyzja pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] maja 2021 r. (w którym mowa jest o garażu podziemnym budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną). Wszystkie te dokumenty, jak zasadnie uznały organy orzekające, świadczą o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie jest i nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkalną, a znajdujący się na tej nieruchomości budynek jest budynkiem o funkcji biurowo-usługowej, a nie mieszkaniowej. Przepisy powołanej ustawy mają natomiast zastosowanie wyłącznie do gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, ewentualnie wraz z tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem, że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Art. 1 ust. 2 ustawy obejmuje grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca mieszkaniowa, dodatkowa – usługowa (czyli odwrotnie niż w rozpatrywanej sprawie). Podobne zasady będą dotyczyły nieruchomości gruntowej o niejednolitej zabudowie, tj. gruntu zabudowanego np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się jeszcze inna zabudowa np. budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku (taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie). Oznacza to, że wynikające z omawianej ustawy uwłaszczenie dotyczy grupy podmiotów określonej ze względu na funkcję, jaką pełni dana nieruchomość, tj. funkcję mieszkaniową. Dlatego sam fakt, że część przedmiotowego budynku została faktycznie przeznaczona na funkcję mieszkaniową, bez zmiany zapisów w odpowiednich rejestrach, a przede wszystkim zmiany wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, z woli ustawodawcy jest niewystarczający do wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, co prawidłowo ustaliły i uzasadniły organy orzekające w sprawie. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I OSK 181/20 stanął na stanowisku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych, czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu wyłącznie mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu orzekającego organy prawidłowo uznały, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nieruchomość ta nie była zabudowana w dniu 1 stycznia 2019 r. na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Nie sposób więc zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezsprzecznie wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w definicji gruntów zabudowanych w dniu 1 stycznia 2019 r. na cele mieszkaniowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.