I SA/Wa 1677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty i Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność: 1.) decyzji Prezydium Rady Ministrów – Biura [...] z [...] września 1951 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. z [...] marca 1951 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej własność nominalną J.K., o pow. [...] ha, 2.) orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. z [...] czerwca 1952 r. nr [...] w części orzekającej o wykonaniu wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., ulica [...] nr [...] wywłaszczonej powyższymi orzeczeniami. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Wniosek o wywłaszczenie został złożony, w przewidzianym przez dekret terminie, przez Dyrekcję Lasów Państwowych Okręgu [...] w X. Orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] marca 1951 r. jak i poprzedzające jego wydanie postępowanie administracyjne, spełniają wszystkie wymogi proceduralne, określone przepisami powołanego dekretu jak i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1939 r. Nr 31, poz. 205). Oceniając orzeczenie z [...] marca 1951 r. pod względem materialnym organ nadzoru stwierdził przede wszystkim, że na podstawie dekretu z 7 września 1948 r. wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu, jeżeli znajdowały się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 1 dekretu, wywłaszczeniu podlegały nieruchomości przeznaczone na cele wymienione w tym przepisie. Dekret z 7 kwietnia 1948 r. nie zawiera legalnej definicji "celu użyteczności publicznej". Znaczenia tego pojęcia należy więc poszukiwać w innych aktach prawnych wydanych w okresie obowiązywania dekretu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wynika z nich, że są to cele, które cechuje ogólna dostępność i pożyteczność dla ogółu społeczeństwa. Realizacji takiego celu nie spełnia zdaniem organu nadzoru, przekazanie nieruchomości na potrzeby siedziby dyrekcji lasów państwowych. W orzeczeniu z [...].03.1951 r. jako cel wywłaszczenia wskazano cel użyteczności publicznej nie konkretyzując go bliżej. Organ nadzoru stwierdził, że przesłanki wywłaszczenia należy traktować w sposób ścisły i nie interpretować ich w sposób rozszerzający. Niespełnienie przesłanek do wywłaszczenia określonej w art. 2 pkt 1 dekretu organ uznał za rażące naruszenie tego przepisu, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczeń wymienionych w przedmiotowej decyzji. Dyrekcja Lasów Państwowych Okręgu [...] w X. nie była przed dniem 9 maja 1945 r. przedsiębiorstwem państwowym. Jej statusu prawnego jako przedsiębiorstwa nie potwierdza dekret Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 30 września 1936 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, ani rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 30 grudnia 1924 r. o organizacji lasów państwowych. Przedsiębiorstwo "Polskie Lasy Państwowe" z dniem 1.01.1925 r. weszło w skład administracji państwowej na mocy przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 30 grudnia 1924 r. o organizacji administracji lasów państwowych. Na fakt, że po zakończeniu II wojny światowej lasy państwowe także wchodziły w skład administracji państwowej, a nie były przedsiębiorstwem państwowym świadczą, zdaniem organu, przepisy rozporządzenia Ministra Leśnictwa z 24 września 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Skarbu Państwa oraz za zgodą Prezesa Rady Ministrów, o uposażeniu funkcjonariuszy administracji lasów państwowych. W związku z tym nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przed dniem 9.05.1945 r. na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa. Tym samym nie można uznać, aby w sprawie zaistniała przesłanka wywłaszczenia wskazana w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. b dekretu. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru wskazał, że kwestionowane orzeczenie z [...].03.1951 r., w części przedmiotowej nieruchomości, dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wadą rażącego naruszenia prawa, w tym samym zakresie, dotknięta jest również decyzja z [...].09.1951 r. skoro utrzymała w mocy dotknięte nieważnością orzeczenie z [...].03.1951 r. Natomiast oceniając orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. z [...] czerwca 1952 r. o wykonaniu wywłaszczenia organ nadzoru wskazał, że z jego treści wynika, że podstawą prawną jego wydania był art. 41§ 1 oraz art. 42 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24.09.1934 r. Zgodnie zaś z art. 2 w zw. z art. 14 ustawy z 29.12.1951 r. zmieniającej dekret z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w/w rozporządzenie utraciło moc z dniem 31.01.1952 r. Oznacza to, że orzeczenie z [...].06.1952 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i organ obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, która dotknięta jest powołaną wadą. Przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że badane orzeczenia nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury zostały wniesione przez Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty i Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w P.. Prezydent Miasta P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. art. 7, 77 § 1, 107 § 1, 156 § 1 pkt 2 kpa i wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż zajęcie nieruchomości na cele biurowe Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu [...] w X. nie mieści się w żadnym z celów wymienionych w art. 2 pkt 1 dekretu z 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. W badanym orzeczeniu z [...].03.1951 r. jako cel wywłaszczenia wskazano cel użyteczności publicznej nie konkretyzując go bliżej. W takim przypadku, zdaniem skarżącego, pojęcie "użyteczność publiczna" może być traktowane w sposób rozszerzający i obejmować wszelkie sposoby wykorzystania nieruchomości dla szeroko pojętego dobra ogółu. W żadnym natomiast wypadku rola Dyrekcji Lasów Państwowych, sprowadzająca się do administrowania i eksploatacji zasobów leśnych, nie może być utożsamiana z prowadzeniem działalności gospodarczej – jak podaje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący przede wszystkim zgłosił zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 dekretu z 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie skarżącego Dyrekcja Lasów wykonywała działalność o charakterze użyteczności publicznej i na taki też cel dokonano zajęcie nieruchomości. Lasy Państwowe prowadziły i prowadzą w dalszym ciągu, gospodarkę leśną. Dla prowadzenia tej gospodarki niezbędne są oprócz gruntów leśnych, także określone urządzenia, budowle i budynki, w tym budynki wykorzystywane przez administrację lasów państwowych. Dopiero cały zespół tych środków umożliwia prowadzenie przez Lasy statutowej działalności. Nie można wykazywać, że grunt leśny może służyć użyteczności publicznej a obiekt biurowy instytucji gospodarującej na gruncie leśnym już nie. Nawet gdyby sąd ustalił, że nie został wypełniony cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 1 dekretu to, w ocenie skarżącego, wypełniony został cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1b dekretu. Zdaniem skarżącego błędne jest ustalenie organu, że Państwowe Gospodarstwo Leśne działając na podstawie dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 30.09.1936 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, zwane Lasami Państwowymi lub Gospodarstwem nie było przedsiębiorstwem w rozumieniu dekretu Rady Ministrów z 7.04.1948 r.. Z ostrożności procesowej skarżący zgłosił zarzut naruszenia przepisów o właściwości – art. 19 i 20 kpa, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 62 kpa poprzez wadliwe połączenie w jednej decyzji odrębnych spraw administracyjnych tj. orzeczeń obu instancji o wywłaszczeniu i orzeczenie o wykonaniu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadnie skarżący kwestionują decyzję jako wydaną z naruszeniem prawa, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w skargach zasługują na uwzględnienie. W podlegającym kontroli w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. z [...] marca 1951 r. jako cel wywłaszczenia wskazano cele użyteczności publicznej. Należy nadmienić, że prawo wywłaszczeniowe Polski Ludowej posługiwało się pojęciem użyteczności publicznej, jednak pojęcie to nie miało skonkretyzowanej treści. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano na fakt, że pojęcie "cele użyteczności publicznej" należy do tych pojęć niedookreślonych, którym w ujęciu historycznym nadaje się wielokrotnie różny sens w zależności od tego, jaką rolę przypisuje się instytucjom państwowym i komunalnym w spełnianiu przez nich funkcji w interesie ogółu społeczeństwa. Generalnie w pojęciu, użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa jak i poszczególnych jego członków. Przeciwieństwem tego pojęcia, jest wszystko to, co służy zaspokojeniu potrzeb wyłącznie jednej osoby, kilku osobom czy też ściśle określonych grup społecznych, czy zawodowych (por. wyrok NSA z 28.03.1996 r. sygn. akt IV SA 1500/94, wyrok NSA z 9.01.2003 r. sygn. akt I SA 2349/00). Podstawę prawną badanego w trybie nadzoru orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. z [...].03.1951 r., oraz decyzji Prezydium Rady Ministrów – Biura [...] z [...].09.1951 r. stanowi art. 1 i 2 dekretu z 7.04. 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Stosownie do jego brzmienia dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujące się w dniu wejścia w życie ww. dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Jednym ze wskazanych w art. 2 pkt 1 celów uzasadniających wywłaszczenie było zajęcie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Dekret również nie zawiera definicji pojęcia "cele użyteczności publicznej’. W orzecznictwie sądowym, zapadłym na gruncie art. 2 dekretu z 1948 r., stwierdzono, że nie można przez ww. określenie, rozumieć każdego celu leżącego w interesie państwa np. o charakterze gospodarczym czy fiskalnym (por. wyrok NSA z 8.05.1998 r. sygn. akt IV SA 1208/96 – LEX nr 45930). W wyroku z 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00 NSA stwierdził, że redakcja przepisu art. 1 i 2 dekretu nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębnieniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nim wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Oznacza to, zdaniem NSA, że cele wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco (LEX nr 126804). Z kolei w wyroku z 25.06.1999 r. sygn. akt IV SA 1213/97 NSA stwierdził, że znaczenie pojęcia "użyteczność publiczna" użytego w przepisach dekretu z 1948 r. nie można interpretować pośrednio przytaczając sformułowania funkcjonujące w przepisach niższego rzędu, gdyż w każdym z tych przepisów, w zależności od przedmiotu regulacji, zakres tego pojęcia jest różny. Natomiast podstawowe cechy tego pojęcia: powszechna dostępność do efektów, pożyteczność efektów dla ogółu społeczeństwa pozostają zawsze te same (LEX nr 47332). W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w okresie okupacji tj. od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wywłaszczona kontrolowaną decyzją nieruchomość zajęta była na cele administracji lasów przez władze okupacyjne a po wyzwoleniu znalazła się we władaniu Skarbu Państwa i była przeznaczona na siedzibę Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu [...] w X. i na ten cel nieruchomość ta zajęta jest do chwili obecnej. Należy więc ocenić czy zajęcie nieruchomości na potrzeby administracji lasów państwowych mieści się w pojęciu celu użyteczności publicznej o jakim stanowi art. 2 ust. 1 lit. f dekretu z 7.04.1948 r. a więc czy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cel wskazany w art. 2 dekretu. Należy nadmienić, że w art. 2 ust. 1 powołanego dekretu, pod literami a, b, c i d wskazano cele publiczne, na jakie można było wywłaszczyć nieruchomości w trybie tego dekretu, przy użyciu pojęć konkretnych. I tak pod literą e wymieniono nieruchomości, które zajęte zostały pod zalesienia. Tak więc uznano wówczas zalesienie terenów za tak ważny cel użyteczności publicznej, że na realizację tego celu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, i aż cel ten konkretnie wymieniono w art. 2 ust. 1 dekretu. Istnienie bowiem lasów stanowiących własność podmiotów publicznych jest w interesie publicznym, gdyż funkcje jakie pełnią lasy – rekreacyjna, edukacyjna, możliwość zbierania runa leśnego czy ściółki leśnej, a także powszechna dostępność do tych funkcji świadczą o ich pożyteczności dla ogółu społeczeństwa. Dla prawidłowego funkcjonowania lasów publicznych konieczne jest ich administrowanie celem właściwego zagospodarowania obszarów leśnych, ochrony, opieki nad zwierzyną leśną. Te funkcje sprawują instytucje powołane do tego i taką jest także Dyrekcja Lasów Państwowych. Skoro obszary leśne są traktowane jako służące użyteczności publicznej, to nie można uznać, że instytucja administrująca takim obszarem nie mieści się w pojęciu użyteczności publicznej. Wywłaszczenie więc nieruchomości dla potrzeb Dyrekcji Lasów Państwowych w P. stanowiło wywłaszczenie na cel użyteczności publicznej o jakim stanowi art. 2 ust. 1 lit. f dekretu z 7.04.1948 r. Błędnie więc organ nadzoru uznał, że wywłaszczenie kontrolowaną decyzją nie spełniało przesłanek do wywłaszczenia określonych w art. 2 pkt 1 dekretu i stwierdził z tego powodu nieważność orzeczeń wywłaszczeniowych jako dotkniętych wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że orzeczenia te jak i poprzedzające ich wydanie postępowanie administracyjne spełniają wszystkie wymogi proceduralne określone przepisami powołanego dekretu jak i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy więc uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] lipca 2010 r. zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] września 1951 r. i orzeczenia z [...] marca 1951 r. co uzasadnia ich uchylenie. Natomiast orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. z [...] czerwca 1952 r. nr [...], orzekające o wykonaniu wywłaszczenia nieruchomości, wywłaszczonej powyższymi orzeczeniami nieruchomości, nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 2 kpa i nie mają do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności decyzji. Z tego względu stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wadliwe i nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, co również uzasadnia uchylenie decyzji nadzorczych także i w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.