I SA/Wa 1677/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania W.S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] przyznającą W.S. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od dnia [...] lipca 2016 r. na stałe. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu[...] lipca 2016 r. W.S. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączył wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...] , którym Sąd zmienił orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2014 r., zaliczając skarżącego na trwałe do osób o [...] stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. przyznał skarżącemu od dnia [...] lipca 2016 r. na stałe zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a termin przyznania tego świadczenia został ustalony od miesiąca złożenia wniosku, tj. od lipca 2016 r., albowiem strona wcześniej nie występowała o ustalenie przyznanego świadczenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie złożył W.S., kwestionując początkowy termin przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem odwołującego się zasiłek winien być przyznany od maja 2014 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a nie dopiero od daty złożenia wniosku wraz z wyrokiem Sądu Rejonowego, czyli od dnia [...] lipca 2016 r. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie niekwestionowana jest okoliczność, iż wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania mu na czas nieokreślony zasiłku pielęgnacyjnego w związku z orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, w jakiej dacie orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia stopnia niepełnosprawności na rzecz wnioskodawcy zostało wydane. Data ta bowiem ma istotne znaczenie dla ustalenia okresu początkowego, od którego wnioskodawcy przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie organu II instancji dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, ze zm.), zawierających przesłanki warunkujące możliwość uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego oraz tryb jego przyznawania. Organ przywołał treść art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4 powołanej ustawy i stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie odwołujący się wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożył w dniu [...] lipca 2016 r., w związku z uzyskaniem wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...] . W wyroku tym dokonano zmiany wydanego wcześniej orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2014 r. i orzeczono o zaliczeniu odwołującego się na stałe do [...] stopnia niepełnosprawności. Przy czym, zdaniem organu II instancji, zwarte w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. W niniejszej sprawie wnioskodawca po wydaniu w dniu [...] lipca 2014 r. orzeczenia przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania i Niepełnosprawności nie złożył wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a zatem organ odwoławczy uznał, że art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych nie znajdował w rozpatrywanej sprawie zastosowania i należało za podstawę wydanej decyzji przyjąć art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak uczynił to organ I instancji. Ponadto organ II instancji podkreślił, że określony w art. 24 ust. 2a powołanej ustawy termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu. W rozpatrywanym przypadku, z upływem terminu trzymiesięcznego od dnia wydania orzeczenia w dniu [...] lipca 2014 r. organ orzekający utracił możliwość ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od maja 2014 r., przez co zastosowanie znajdować mogło wyłącznie rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.S.. W uzasadnieniu podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Podkreślił, że organ popełnił błąd, ponieważ nie przyznał mu zasiłku pielęgnacyjnego od maja 2014 r. do czerwca 2016 r., co jest niesprawiedliwe i niezgodne z prawem, gdyż został pozbawiony zasiłku w wyniku błędnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący wygrał z organami w Sądzie Rejonowym sprawę w przedmiocie zmiany od lipca 2014 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego z [...] na [...] (sygn. akt [...] ). Z tego względu strona wystąpiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1518, ze zm.). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 1-2a tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14, 15, 15a, 15b, 16, 17 i 17c. Zgodnie z treścią ust. 2 tego artykułu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast zgodnie z treścią ust. 2a tego artykułu, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy nie jest sporny. Nie ma również sporu co do tego, że skarżącemu przysługuje prawo do uzyskania zasiłku pielęgnacyjne w związku z uzyskanym przez niego orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. Zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dotyczy natomiast terminu, od którego należało przyznać skarżącemu ten zasiłek w związku ze złożonym w tej sprawie w dniu [...] lipca 2016 r. wnioskiem. Organy orzekające stanęły na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ skarżący złożył wniosek wraz z dokumentami dopiero w dniu [...] lipca 2016 r., a zatem po upływie trzymiesięcznego terminu o którym mowa w tym przepisie, liczonego od dnia [...] lipca 2014 r., czyli daty wydania, wadliwego jak się później okazało, orzeczenia przez Powiatowy Zespół do spraw Niepełnosprawności. Oznacza to, w ocenie organów, że w sprawie skarżącego ma zastosowanie jedynie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, a zatem wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny może być przyznany jedynie począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli od dnia [...] lipca 2016 r. Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżący. W jego ocenie wnioskowane świadczenia winno mu być przyznane od maja 2014 r., czyli dnia złożenia do Powiatowego Zespołu do spraw Niepełnosprawności wniosku w sprawie ustalenia stopnia posiadanej niepełnosprawności. Rozstrzygając powstały spór, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów w rozpatrywanej sprawie. W celu rozstrzygnięcia spornej kwestii nie można bowiem poprzestać na wykładni literalnej art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale trzeba wziąć pod uwagę zarówno wykładnię historyczną, a przede wszystkim wykładnię celowościową tego przepisu. Należy zdaniem Sądu uwzględnić, że stan prawny w zakresie daty, od jakiej ustala się prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności był dyskusyjny i uległ znaczącym zmianom prawnym. Przy czym przypomnieć należy, że art. 24 ust. 2a omawianej ustawy został dodany ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Przepis ten wprowadził zasadę, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Uregulowanie to miało za zadanie zniwelowanie przerzucenia w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywnych konsekwencji przewlekłego lub wadliwego (błędnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) postępowania organów w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w aspekcie ustalenia daty przyznania świadczenia, na stronę ubiegającą się o świadczenie. Dokonana zmiana była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. (druk sejmowy nr 473) stwierdzono, że "Zgodnie z art. 24 ust. 2 ww. ustawy w obecnym brzmieniu, prawo do wszystkich świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, ustala się począwszy od miesiąca złożenia wniosku. Do wniosku należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności wydawane przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Przepisy nie przewidują szczególnego trybu ustalania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku długotrwałej procedury związanej z uzyskaniem orzeczenia (...)." Dodając zatem do ustawy art. 24 ust. 2a ustawodawca usunął istniejący stan niezgodności ustawy z Konstytucją. W rozpatrywanej sprawie procedura ustalenia rzeczywistego stanu niepełnosprawności skarżącego była w sposób oczywisty długotrwała. W tej sytuacji wykładnia historyczna i celowościowa wskazuje, że w świetle wywodów zawartych w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz celu dokonanej zmiany wymieniony przepis, a nie art. 24 ust. 2 ustawy stanowić winien podstawę prawną wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji. Kwestia daty ustalenia prawa do świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności była również wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05 przyjęto, że wadliwe orzeczenia organów orzeczniczych, zmienione dopiero wyrokiem sądu rejonowego, nie mogą obciążać strony ujemnymi konsekwencjami w postaci pozbawienia jej świadczenia, do którego nabyła uprawnienia już w dniu złożenia wniosku. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na orzecznictwo tegoż sądu, działającego jeszcze jako sąd jednoinstancyjny (m.in. wyroki: z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2324/00, z dnia 31 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 432/03 i z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3431/01), podzielił pogląd, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w stosownym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca, nowelizując omawianą ustawę i dodając przepis art. 24 ust. 2a, nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "wydanie orzeczenia". Postępowanie w przedmiocie uzyskania potwierdzenia stanu niepełnosprawności, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2046), wszczynane jest na wniosek osoby zainteresowanej i z natury rzeczy może trwać przez dłuższy czas. Nie jest to postępowanie jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z orzeczenia powiatowego zespołu do spraw niepełnosprawności ma prawo skorzystać z możliwości odwołania się do organu II instancji, czyli wojewódzkiego zespołu do spraw niepełnosprawności, od decyzji którego stronie przysługuje jeszcze prawo złożenia odwołania do rejonowego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Procedura uzyskiwania orzeczenia o niepełnosprawności oraz uzyskiwania świadczenia rodzinnego tworzą zatem pewną całość, którą w ocenie Sądu należy traktować jako powiązane procedury. W tej sytuacji Sąd orzekający stanął na stanowisku, że pod ustawowym pojęciem "wydanie orzeczenia" należy rozumieć zarówno wydanie przez właściwy organ decyzji administracyjnej, jak i wydanie przez właściwy sąd orzeczenia, w zależności od tego, na jakim etapie zakończyła się sprawa uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności niezbędnego do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Oznacza to w rozpatrywanej sprawie, że w przypadku skarżącego trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a omawianej ustawy, winieni być przez organ liczony od daty wydania przez Sąd orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, czyli od dnia [...] lipca 2016 r. W tej sytuacji, składając wniosek w dniu [...] lipca 2016 r., skarżący zachował trzymiesięczny termin o którym mowa w powołanym przepisie (art. 24 ust. 2a). Raz jeszcze podkreślić należy, że wadliwe orzeczenia organów orzeczniczych, zmienione dopiero wyrokiem sądu rejonowego oraz długotrwałość procesu odwoławczego, zdaniem Sądu nie mogą obciążać strony ujemnymi konsekwencjami w postaci pozbawienia jej świadczenia, do którego nabyła prawo. Dlatego też stosowane jedynie wąskiego rozumienia art. 24 ust. 2a powołanej ustawy prowadzić może w niektórych sytuacjach (do których należy rozpatrywana sprawa) do rozstrzygnięć niezgodnych z ratio legis tego przepisu. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, rozpatrzy zasadność złożonego wniosku, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii prawidłowego określenia początku terminu, od którego skarżącemu przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.