I SA/Wa 1678/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lipca 2023 r., nr KO - 907/4103/534/23, wydaną po rozpoznaniu odwołania H. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (działającego z upoważnienia Burmistrza Starszego Pracownika Socjalnego Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – dalej też jako Burmistrz) z dnia 23 czerwca 2023 r., nr M-GOPS.4612.ZckIęskażyw.16.2023 w przedmiocie zasiłku celowego. Jak wynika z akt sprawy, H. S. w dniu 13 czerwca 2023 r. skierowała do Burmistrza wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, jakim był pożar w dniu 3 maja 2023 r. Wnioskodawczyni podała, że na skutek tego zdarzenia zostały uszkodzone dwa pokoje z kuchnia, które były w trakcie remontu. Decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. Burmistrz odmówił Wnioskodawczyni zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W uzasadnieniu wskazał, że zdarzenie opisywane we wniosku nie miało znamion klęski żywiołowej i Burmistrz nie występował do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na dofinansowanie kosztów remontu uszkodzeń budynków, spowodowanych działaniem klęsk żywiołowych. Ponadto przypomniał, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznanie i wypłacenie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, a taka pomoc w wysokości 1500 zł została Wnioskodawczyni wypłacona na mocy decyzji nr M-GOPS.4612.Zczdarzenielos.70.2023. Nadto Burmistrz zaznaczył, że w sytuacji zaistniałego zdarzenia nie jest zasadne dalsze przyznawanie pomocy ponieważ budynek nie był zamieszkały przez rodzinę, a Wnioskodawczyni nie udokumentowała poniesionych kosztów związanych z uprzątnięciem terenu i rozbiórką spalonego budynku. Wnioskodawczyni z zachowaniem ustawowego terminu złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza, w którym podniosła, że organ niezasadnie odmówił jej dalszej pomocy na pokrycie wydatków poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, decyzją powołaną na wstępie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Posiłkując się ustaleniami poczynionymi w ramach wywiadu środowiskowego Kolegium wskazało, że Wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w domu jednorodzinnym razem z mężem, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i bierną zawodowo, a ich źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę Wnioskodawczyni w wysokości 3230,76 zł. Za spełnione Kolegium uznało więc ustawowe kryterium dochodowe wynoszące w tym wypadku 1200 zł. Kolegium wskazało, że na nieruchomości, stanowiącej własność Wnioskodawczyni istotnie doszło w dniu 3 maja 2023 roku o godz. 800 do pożaru, natomiast objęty nim budynek był pustostanem. Zgodnie z protokołem straży pożarnej budynek był niezamieszkały i w złym stanie technicznym. Co więcej, Kolegium wskazało, że na prace związane z uporządkowaniem terenu po pożarze i rozbiórką budynku Wnioskodawczyni otrzymała już zasiłek celowy w wysokości 1500 zł. Kolegium po przeprowadzeniu analizy językowej przepisów stanowiących podstawę wydawanej decyzji stanęło na stanowisku, że o ile pożar budynku (pustostanu) na posesji Wnioskodawczyni może być kwalifikowany jako "zdarzenie losowe" to na pewno nie można go zaliczyć do "klęski żywiołowej". Uznając za zasadną odmowę przyznania jej oczekiwanego świadczenia Kolegium wskazało też, że zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie stanowi całkowitej rekompensaty poniesionych strat. H. S. wywiodła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzje organu odwoławczego nie zgodziła się z twierdzeniem, że budynek uszkodzony w wyniku pożaru był pustostanem, gdyż w rzeczywistości, jak podała Skarżąca, był on w trakcie remontu i gdyby nie pożar to budynek ten nadawałby się do użytku. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu przypomnieć należy, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Rozpatrując skargę na decyzję sąd bada zatem, czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania i prawa materialnego. Jednocześnie jednak uchylenie takiej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a) możliwe jest dopiero wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli przed tut. Sądem jest decyzja Kolegium w dotycząca przyznania Skarżącej zasiłku celowego na pokrycie poniesionych przez rodziny w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Takie żądanie zostało wprost wyrażone we wniosku Skarżącej, który zainicjował postępowanie, a jest to o tyle istotne, że ma bezpośredni wpływ na kierunek rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 901 z późn. zm. – dalej tez jako u.p.s.). Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Zasiłek ten, co wynika wprost z treści powołanego przepisu, dedykowany jest rodzinom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozostawia organowi pewną swobodę co do tego czy świadczenie przyznać. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości rozstrzygnięcia. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, choć kontrola ta jest ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organ wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a dokonane przez niego ustalenia pozwalają stwierdzić, że - działając w granicach przysługującego mu uznania - miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku Skarżącej o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów uprzątnięcia terenu po pożarze budynku położonego w miejscowości [...]. Organy nie wskazywały tego wyraźnie w uzasadnieniu decyzji, jednak z ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, że rodzina Skarżącej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem mieszka w innym niż objęty wnioskiem budynku mieszkalnym położonym w miejscowości [...] w gminie [...]. Specjalny zasiłek celowy, o którego przyznanie ubiega się Skarżąca, jak trafnie argumentowało SKO, nie ma charakteru odszkodowawczego, nie stanowi rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Ma on jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Powyższe wynika z zasady pomocniczości wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. To osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być jej przyznana. Skoro więc rodzina Skarżącej ma w innym miejscu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie ma podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Poza tym trafnie organ stwierdził, że przedmiotowy budynek był niezamieszkały i już przed pożarem był w złym stanie technicznym. Nic nie wskazuje więc, że budynek ten mógł być miejscem prowadzenia gospodarstwa domowego przez rodzinę Skarżącej. Co więcej, nawet jeżeli w budynku tym prowadzony byłe remont, jak w skardze sugeruje Skarżąca, to potwierdza tylko, że Skarżąca w przedmiotowym budynku nie zamieszkiwała na stałe. W tych warunkach jednoznacznie należy więc stwierdzić, że przedmiotowy budynek faktycznie nigdy nie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rodziny Skarżącej, a więc jego zniszczenie nie stanowi straty w rozumieniu art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, będącej przesłanką udzielenia pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Podobny pogląd prezentuje Naczelny sąd Administracyjny stojąc na stanowisku, że osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s., winny zdawać sobie sprawę, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku różnych zdarzeń losowych nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają już zabezpieczone. Oznacza to, że samo powstanie na skutek klęski żywiołowej (lub ekologicznej) straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi (tak w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., I OSK 227/13). Należy również stwierdzić, że rację miały organy obu instancji wskazując, że przyznanie Skarżącej oczekiwanego świadczenia nie jest możliwe, gdyż pożar w wyniku którego uległ zniszczeniu budynek zlokalizowany na jej nieruchomości nie nosił znamion klęski żywiołowej. Tymczasem, przepis art. 40 ust. 2 u.p.s. reguluje świadczenie szczególne - zasiłek celowy, przysługujące osobom dotkniętym właśnie klęską żywiołową lub ekologiczną, np. powodzią. Zatem szkoda w tym wypadku ma być spowodowana zdarzeniem nagłym, wywołanym siłami natury powodującym znaczne szkody na dużym terenie. Tak bowiem definiować należy klęskę żywiołową stanowiącą ze swej istoty zdarzenie ekstremalne. Nie jest więc tak, że świadczenie udzielane na podstawie art. 40 u.p.s. przysługuje wszystkim osobom spełniającym wymogi do jego otrzymania, w postaci poniesienia szkody materialnej. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Przedmiotowy zasiłek jest świadczeniem bezzwrotnym lub zwrotnym, uzależnionym od wystąpienia zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty, w tym także klęski żywiołowej bądź ekologicznej, w odniesieniu do którego wyłączone jest kryterium dochodowe, obowiązujące w stosunku do innych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Rozmiary strat poniesionych w wyniku powyższych zdarzeń mogą być tak dotkliwe i osiągać tak znaczne rozmiary, że nawet osoby posiadające wyższe dochody, czy też pewne oszczędności, nie będą w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji życiowej. W takim przypadku celowe jest udzielenie niezbędnego wsparcia, które wprawdzie nie rozwiąże w całości trudnej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc. Z tych względów Sąd stanął na stanowisku, że organy prawidłowo zastosowały analizowany przepis w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Uznając więc skargę za nieuzasadnioną Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.