I SA/Wa 1679/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. S.-K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S.–K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] maja 1965 r. nr [...] a o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. [...] (obecnie [...]) zapisanej w Kw nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej współwłasność A. M. i B. S. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1966 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1965 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta P. orzekł o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w P. przy [...], zapisanej w Kw nr [...], parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność A. M. i B. S., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy to orzeczenie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wystąpiła spadkobierczyni właścicieli wywłaszczonej nieruchomości M. S.-K. Z ustaleń organu wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1965 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – rozpoznając wniosek M. S.-K. z dnia 19 listopada 1999 r. o stwierdzenie, że powyższe decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa – decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] maja 1965 r., wskazując w uzasadnieniu, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną i ponowne jej rozpatrywanie nie jest dopuszczalne z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wnioskiem z dnia 22 maja 2002 r. M. S.-K. wystąpiła o zmianę w trybie art. 154 kpa decyzji ostatecznej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. i wskazał, iż zmiana tej decyzji nie jest możliwa z uwagi na przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem stosowanie art. 154 kpa nie może skutkować powstaniem stanu niezgodnego z prawem, a następnie decyzją z dnia [...] października 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2964/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., wskazując w uzasadnieniu wyroku, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 kpa organ winien rozważyć możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej pod względem interesu społecznego oraz słusznego, a zatem kwalifikowanego interesu strony, a zdaniem Sądu, okoliczności tych Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w ogóle nie rozważał. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 154 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu, istotą postępowania opartego na przepisie art. 154 kpa jest ocena, czy za zmianą decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przemawiają racje interesu społecznego lub wzgląd na słuszny interes strony. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy strony nabyły prawo na podstawie decyzji poddawanej weryfikacji na podstawie tego przepisu oraz ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie konkretne okoliczności danej sprawy, bowiem przewidziany w art. 154 kpa nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa. Zdaniem Ministra Budownictwa, przy ocenie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie można pomijać art. 6 kpa stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a ponadto, zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 595/04, publ. LEX nr 191982). W interesie społecznym leży bowiem poszanowanie porządku prawnego, który w rozpoznawanej sprawie skonkretyzowany został ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1965 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r., a która to decyzja istnieje w obiegu prawnym. Zdaniem Ministra Budownictwa nie jest uzasadnione twierdzenie strony, że w toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 1997 r. nie orzeczono nieważności ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1997 r. odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1965 r. i decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r. ze względu na brak wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Minister Budownictwa podniósł, że gdyby w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną stwierdzono zaistnienie przesłanki dającej podstawę do nieważności decyzji wywłaszczeniowej przy zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, wtedy stwierdzonoby wydanie decyzji z naruszeniem prawa, co regulują przepisy art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa. Minister Budownictwa stwierdził, że skoro już oceniono legalność decyzji wywłaszczeniowych decyzją ostateczną z dnia [...] marca 1997 r., to zasadnie odmówiono decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie i zmiana tej decyzji oraz orzeczenia o wszczęciu postępowania w sprawie naruszyłoby prawo, i zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 kpa nowa decyzja obarczona byłaby wadą nieważności. Minister Budownictwa powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2096/05, opubl. LEX nr 194448, w którym stwierdzono, iż "nie można uznać za słuszny – w rozumieniu art. 154 kpa – interesu strony, jeżeli jest on sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa" oraz na wyrok tego Sądu z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1658/05, opubl. LEX nr 188729, że "słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 kpa, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa", uznał, że interes społeczny nie przemawia za zmianą decyzji. Interes strony (gdyby orzeczono, że decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z naruszeniem prawa, to strona mogłaby dochodzić roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa) nie może powodować zmiany decyzji ostatecznej, bowiem podważenie jej stworzyłoby stan niezgodny z prawem. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S.-K., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2964/02; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa poprzez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie okoliczności podniesionych przez wnioskodawczynię na wcześniejszych etapach postępowania, a odnoszących się do wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] maja 1965 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1966 r; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa oraz art. 8 kpa poprzez nierozpatrzenie w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1998 r., oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającą zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] maja 1965 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1966 r. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1965 r., wydanym w oparciu o przepisy art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), wywłaszczono m. in. nieruchomość stanowiącą współwłasność A. M. i B. S. Postępowanie o zmianę tej decyzji zostało wszczęte w 2002 r. Postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zbadanie, czy za zmianą (uchyleniem) wydanej już decyzji ostatecznej nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, decyzje administracyjne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kpa bądź przepisów szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 154 kpa. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Z art. 154 kpa wynika, że wzruszenie (zmiana lub uchylenie) decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy za zmianą (lub uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a zatem do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Możliwość wzruszenia decyzji zachodzi zaś wtedy, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym, wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony powinny być wykazane w danej sprawie i muszę nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Należy ponadto zauważyć, że instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, przewidziana w art. 154 § 1 kpa, nie zastępuje instytucji odwołania jako środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej. Zdaniem Sądu, przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie, a nie kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i kolejna kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej. Należy zatem zauważyć, że na podstawie art. 154 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną lub organ wyższego stopnia, może w każdym czasie ją uchylić lub zmienić, o ile na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa; przesłanką do takiego rozstrzygnięcia jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy jednak mieć na uwadze, że w tym postępowaniu przedmiotem postępowania nie są zarzuty badane w trybie odwoławczym, ale tylko dwie podstawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja ta ma charakter uznania administracyjnego. O ile zatem zachowano wszelkie wymogi prawa procesowego, to Sąd, który sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem, nie jest władny jej uchylić. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.