I SA/Wa 1679/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. K., M. G., M. G., K. K. od decyzji Prezydenta Miasta W. (daty, numeru decyzji nie wskazano) odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu, położonego w W. przy ulicy [...], oznaczonego nr hip. [...], stanowiącego obecnie część działki numer [...], na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchyliło zaskarżoną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] oznaczona d. nr hip. [...] stanowiąca działkę ewidencyjną numer [...] o powierzchni [...] m. kw. będąca własnością W. oraz działki ewidencyjne nr [...] i [...] będące własnością Skarbu Państwa objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Dotychczasowi właściciele gruntu, ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu byli uprawnieni do złożenia w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej). Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946r. Zgodnie z § 8 pkt 1 w/w rozporządzenia grunt uważa się za objęty przez gminę m. st. Warszawy z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Ogłoszenie takie ukazało się w Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1947r., gdzie pod pozycją [...] wymieniono przedmiotową nieruchomość, której właścicielami byli J. i M. G., wyznaczając dzień oględzin na [...] lipca 1947r. Ponieważ nie zawiadomiono właścicieli nieruchomości o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, w ocenie organu I instancji nie można uznać, że objęcie w posiadanie było skuteczne w świetle przepisów w/w rozporządzenia zatem objęcie w posiadanie przez Gminę nastąpiło z dniem 25 listopada 1948r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Jego postanowieniem objęte zostały wszystkie pozostałe, dotychczas nieobjęte przez gminę nieruchomości [...]. Termin na złożenie wniosku upływał 25 maja 1949r. Orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1950r. Prezydium Rady Narodowej W. nie przyznało dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu i stwierdziło, że wszystkie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa z uwagi na nie złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez właściciela. SKO w W. decyzją z [...] kwietnia 2003r. stwierdziło nieważność w/w orzeczenia w części dot. działki ewidencyjnej numer [...]. Pismem z dnia 21 czerwca 2003r., które wpłynęło do organu 26 czerwca 2003r., J. M., M. G., M. G. wystąpili z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki nr ewidencyjny [...] w obrębie [...], położonej w W. przy [...]. Dwoma decyzjami z[...] grudnia 2003r. i [...] czerwca 2008r. Prezydent W. umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe - wszczęte wnioskami złożonymi po upływie terminu. Decyzje te zostały uchylone kolejno decyzjami SKO z [...] lipca 2004r i z [...] września 2008r. Rozpatrując sprawę po raz trzeci, ocenie organu I instancji dawni właściciele hipoteczni nie złożyli wniosku dekretowego w terminie prawem przewidzianym. W dniu 21 kwietnia 1950r. pełnomocnik J. K. i M. G. złożył podanie do Zarządu Miejskiego o wydanie zaświadczenia stwierdzającego przeznaczenie według planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości. Na wniosku tym dokonano adnotacji "wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony". 10 maja 2002r. Zastępca dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych poinformował, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych istnieje zapis dotyczący złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez pełnomocnika właścicieli. W rejestrze tym nieruchomość niniejsza została dopisana między pozycjami [...] i [...], nie posiada numeru porządkowego ani daty jej objęcia w posiadanie. Rejestr ma znaczenie pomocnicze, akta własnościowe są głównym źródłem informacji o złożeniu wniosku. W/w wniosek o wydanie zaświadczenia nie jest wnioskiem złożonym w trybie art. 7 dekretu. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym prawa materialnego i jego przekroczenie powoduje skutki w postaci wygaśnięcia roszczeń. W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011r. zarzucono błędną interpretację § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r i § 1 rozporządzenia z 27 stycznia 1948r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, naruszenie zasady lex retro non agit w związku z art. 8, 7,75§ 1,76§ 1, 77§ 1 i 80 kpa, bowiem bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął się we wskazanym przez organ terminie z uwagi na rażące naruszenie procedury obejmowania gruntu w posiadanie. W ocenie odwołujących termin ten rozpoczął bieg w momencie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1950r. w związku, z czym wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie. Organ II instancji uchylając decyzję Prezydenta W. stwierdził w uzasadnieniu, że w terminie prawem przewidzianym dawni właściciele nie złożyli stosownego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, stwierdził też, iż ustalenia organu I instancji są niewystarczające do uznania, że wniosek dekretowy nie został złożony oraz, że oświadczenia J. K. z 4 lutego 2003r., 30 lipca 2010r. na okoliczność, że wniosek został złożony późną jesienią 1947r. nie można uznać za pewny dowód w sprawie. Podniesiono, iż z akt sprawy nie wynika, by organ ustalał, czy w posiadaniu strony są dokumenty takie jak kopia wniosku dekretowego. Wskazano, że brak numeru porządkowego w rejestrze przy zapisie przedmiotowej nieruchomości nie musi oznaczać, że wniosek nie wpłynął w ogóle, ale że wpłynął po założeniu rejestru wniosków dekretowych z uwagi na wysłanie pocztą. Za oświadczeniem J. K. o złożeniu wniosku w 1947 roku może przemawiać fakt, iż w aktach nieruchomości znajduje się zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. oddział Ksiąg Wieczystych z 30 lipca 1947r, a zaświadczenia takie były składane razem z wnioskami o przyznanie prawa własności czasowej, co nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji. SKO w W. podniosło, iż materiał dowodowy nie wskazuje, by organ I instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym między innymi by przeprowadził postępowanie zmierzające do odtworzenia akt sprawy, w związku z tym twierdzenia o nie złożeniu wniosku w trybie przepisów dekretu [...] nie można uznać za udowodnione, co narusza przepis art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było wniesienie przez skarżącą E. spółka z o.o. w W. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 kpa i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, iż brak reakcji stron postępowania potwierdza, że nie są oni w posiadaniu innych materiałów dotyczących przyznania praw do nieruchomości niż dotychczas przekazane, a pełnomocnik spadkobierców poprzednich właścicieli potwierdza, że wniosek nie został złożony, gdyż podnosi, że bieg terminu do jego złożenia rozpoczął się po stwierdzeniu nieważności orzeczenia z [...] maja 1950roku w związku z czym oświadczenie J. K. pozostaje bez znaczenia. Twierdzenie organu odwoławczego, że potwierdzeniem złożenia wniosku dekretowego jest znajdujące się w aktach zaświadczenie z 30 lipca 1947r. nie jest uzasadnione skoro dekret nie zawierał wzoru wniosku ani listy stosownych załączników. Podniesiono też, iż rejestr nie zawiera żadnych podpisów ani pieczęci, nie wiadomo, przez kogo został sporządzony, nie ma charakteru urzędowej ewidencji, nie jest aktem administracyjnym czy zaświadczeniem, co należy mieć na uwadze określając jego wartość dowodową. Żądanie SKO odtworzenia akt jest bezpodstawne, skoro orzekając SKO nie dysponowało żadnymi dowodami, że w aktach własnościowych nieruchomości znajdowały się kiedykolwiek inne dokumenty niż obecnie, nadto kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wprost takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. W obecnym stanie prawnym przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy określone zostały w sposób bardziej restrykcyjny aniżeli miało to miejsce przed wejściem w życie nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego ustawy z 3 grudnia 2010r. (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz.18). Po nowelizacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Jak wynika z uzasadnienia SKO organ ten uznał, że ustalenia Prezydenta W. są niewystarczające do uznania, że wniosek dekretowy nie został złożony. Jednocześnie Kolegium stwierdza, iż organ I instancji nie ustalał, czy w posiadaniu spadkobierców byłych właścicieli są dokumenty poświadczające złożenie wniosku dekretowego. Twierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się, bowiem pismo pełnomocnika byłych właścicieli, iż wnioskodawcy nie dysponują kopią wniosku o przyznanie im prawa własności czasowej, stanowiące odpowiedź na stosowne pismo organu o przesłanie kopii wniosku dekretowego ( k. 41-43 akt administracyjnych). Jakkolwiek pismo to złożono w postępowaniu dotyczącym nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (działki ewidencyjne nr [...] i [...]), to oczywistym jest, iż ewentualny wniosek dekretowy dotyczyłby nieruchomości [...] Nr [...], a więc i przedmiotowej działki. SKO podniosło też w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż materiał dowodowy nie wskazuje, by organ I instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym między innymi by przeprowadził postępowanie zmierzające do odtworzenia akt sprawy, w związku z tym twierdzenia o nie złożeniu wniosku w trybie przepisów dekretu warszawskiego nie można uznać za udowodnione. Jakkolwiek przepisy kpa nie zawierają norm regulujących postępowanie w przedmiocie zaginięcia lub zniszczenia akt, to zgodnie z przyjętą w doktrynie zasadą, dopuszczalne a nawet konieczne staje się w takiej sytuacji stosowanie w drodze analogii normujących tę kwestię przepisów działu IX p.p.s.a. (B.Gruszczyński [w:], B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005, s. 660). Zgodnie z treścią art. 288 p.p.s.a. odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. Akta można zatem odtworzyć, gdy są spełnione określone przesłanki – akta zaginą lub zostaną zniszczone w całości lub w części. Zauważyć należy, iż akta własnościowe nieruchomości [...] Nr [...] położonej w W. przy ulicy [...] (o ile to akta własnościowe miały zostać odtworzone, bo organ nie wskazuje o jakie akta chodzi) dołączone są do pozostałych akt administracyjnych, które wraz ze skargą przesłano do sądu. Załączone akta własnościowe są w kserokopii, przy czym tylko część kart jest poświadczona za zgodność z oryginałem. Zdaniem Sądu wydając wytyczne przeprowadzenia postępowania zmierzającego do odtworzenia akt sprawy organ odwoławczy winien najpierw ocenić czy zaistniały przesłanki do odtworzenia akt z cytowanego wyżej art. 288 p.p.s.a., w całości lub w części, mając na uwadze, iż odtworzyć można jedynie akta lub tą ich część, która była fizycznie a nie te akta lub tę ich część, która mogła być. Przed przystąpieniem do tej oceny organ odwoławczy winien dysponować oryginałem akt (własnościowych, bądź tych odtworzenie, których zleci) tak by móc ocenić ich stan, kompletność. Wydanie wytycznych odtworzenia akt sprawy, której nie wskazano, przy uchyleniu się przez Kolegium od oceny, czy akta takie, a raczej ich część faktycznie istniała jest wadliwe. Wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie niniejszej nie było, zatem prawidłowe w świetle treści art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy ma obowiązek w swojej decyzji wyjaśnić, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego wpływu na rozstrzygnięcie, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Należy przypomnieć, iż decyzję taką wydano by ustalić, czy następcy prawni dawnych właścicieli dysponują kopią wniosku, a z akt wnika, iż już ustalono, że nie są oni w jej posiadaniu. Kolejnym powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji była potrzeba odtworzenia akt, co nakazano bez stosownych ocen i wskazania, o jakie akta chodzi, jak wykazano wyżej. Brak precyzyjnych zaleceń utrudnia wydanie niewadliwego, a więc trafnego i celowego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji szybkiego zakończenia postępowania administracyjnego. Należy też zauważyć, iż organ I instancji wypowiedział się w uzasadnieniu swojej decyzji odnośnie wpisu nieruchomości do rejestru wpływu wniosków dekretowych. Organ odwoławczy dokonując oceny tych ustaleń stwierdził jedynie, iż nie są one wystarczające do uznania, iż wniosek nie został złożony w żaden sposób nie motywując swego stanowiska. Dywagacje SKO odnośnie możliwości wysłania wniosku pocztą i następstw z tym związanych, jak i związku między oświadczeniem J. K. i zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z 30 lipca 1947 r. nie mają odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 107§ 3 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien usunąć wskazane wyżej nieprawidłowości, stosując się do przedstawionej wyżej oceny i sporządzić uzasadnienie zgodnie z dyspozycją art. 107§ 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6