I SA/Wa 168/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. P. kwotę 62,96 (sześćdziesiąt dwa 96/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 168/04 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] września 1983 r. w części dotyczącej przyznania i ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w kol. S. gmina S., oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha i odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenie wyżej wymienionej nieruchomości. Z ustaleń organ nadzoru wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] września 1983 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w kol. S. gmina S. oznaczonej nr geod. [...] zb. dok. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J. P. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] października 1983 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wyżej wymienionej decyzji wywłaszczeniowej zwrócił się były właściciel J. P., w miejsce którego po jego śmierci wstąpiła żona A. P. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy nieruchomość mogła być wywłaszczona jeżeli ubiegającemu się o wywłaszczenie była niezbędna na cele użyteczności publicznej lub dla wykonania zadań w zatwierdzonych planach gospodarczych. W przedmiotowej sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny i w wyroku z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 2591/00, wskazał, że podstawą wywłaszczenia mógł być tylko ust 1 art. 3 wyżej wymienionej ustawy. Sąd zwrócił uwagę na konieczność zbadania ówcześnie obowiązujących zatwierdzonych planów gospodarczych oraz wynikającej z nich decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, gdyż dokumenty takie mogły potwierdzić, że rzeczywiście przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na określony cel. Jak wynika z treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1983 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na punkt eksploatacji piasku do prac w budownictwie mieszkaniowym i przemysłowym. Potwierdzeniem zasadności wywłaszczenia miała być wskazana decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w B. z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacji inwestycji. Ponadto potwierdzeniem planowania przedmiotowej inwestycji jest decyzja o ustaleniu miejsca i warunków jej realizacji wydana przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w B. w dniu [...] maja 1981 r., którą także otrzymał J. P., właściciel nieruchomości oraz decyzja Wojewódzkiej Komisji Planowania Urzędu w B. z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z decyzji tych jak i załącznika graficznego wynika, że wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w obrębie planowanej inwestycji. Należy zatem uznać, że pomimo nieodnalezienia planów gospodarczych, uzyskane w toku postępowania nadzorczego dokumenty potwierdzają, że inwestycja punktu eksploatacji piasku była planowana i zatwierdzona przez właściwy organ wojewódzki. Ponadto eksploatacja piasku na cele budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego nie wyklucza ogólnie rozumianego celu użyteczności publicznej, do realizacji którego także niezbędne jest pozyskiwanie materiału budowlanego. W związku z powyższym ustalenia organu wojewódzkiego co do zgodności celu wywłaszczenia z art. 3 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem i zasadności wywłaszczenia należy uznać za prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że pozostałe przesłanki dopuszczalności i prawidłowości wywłaszczenia zostały spełnione, w szczególności była złożona właścicielowi oferta z dnia [...] kwietnia 1983 r. w celu odkupienia przedmiotowej nieruchomości, w której została wskazana cena. Do odsprzedaży nieruchomości nie doszło, w związku z czym B. Przedsiębiorstwo Produkcji [...] w B. wystąpiło z wnioskiem z dnia [...] maja 1983 r. o wywłaszczenie nieruchomości. Ze względu na brak szczegółowego wymienienia załączników nie jest możliwe stwierdzenie jakie i czy wszystkie wymagane załączniki zostały do wniosku dołączone. O wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego właściciel nieruchomości został poinformowany w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 1983 r. Jednocześnie zawiadomiono o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Sama zaś decyzja o wywłaszczeniu zapadła po przeprowadzeniu rozprawy w dniu [...] lipca 1983 r. i zawiera niezbędne elementy wskazane w art. 23 ust 1 ustawy. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, iż organ administracyjny orzekając o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie naruszył w stopniu rażącym obowiązujących w dacie orzekania przepisów art. 3 ust 1, art. 6, art. 16, art. 17, art. 21 i art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem w tej części zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności. Natomiast ustalając odszkodowanie należne za wywłaszczoną nieruchomość naruszono dyspozycję przepisu art. 22 powoływanej ustawy wywłaszczeniowej, który nakazywał ustalać wysokość odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W procedurze ustalania odszkodowania, w rozprawie wywłaszczeniowej nie brali udziału biegli, bowiem w protokole z rozprawy z dnia [...] lipca 1983 r. nie odnotowano ani obecności ani wypowiedzi biegłych. Ponadto po przeprowadzeniu rozprawy sporządzono nowe operaty szacunkowe, które miały stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Powinna być zatem przeprowadzona nowa rozprawa odszkodowawcza. Wysłuchanie na rozprawie biegłych warunkowało prawidłowe ustalenie wysokości należącego stronom odszkodowania, umożliwiając wyjaśnienie wszelkich wątpliwości co do sposobu jego przyznania i obliczenia. W niniejszej sprawie nieobecność biegłych na rozprawie oraz nieprzeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej uniemożliwiło obecnemu na rozprawie J. P. zapoznanie się z opinią biegłego i otrzymanie wyjaśnień. Wydanie decyzji w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie wyników rozprawy przeprowadzonej bez udziału biegłych należy zatem uznać za rażące naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, co wobec nie stwierdzenia, aby w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa, skutkuje zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej odszkodowania. W skardze na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast A. P. zaskarżyła tą decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości (k. [...]). W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru art. 7 i 77 § 1 kpa przez dowolne przyjęcie, że decyzja kontrolowana, w części orzekającej o wywłaszczeniu, jest prawidłowa pomimo nie odnalezienia zatwierdzonych planów gospodarczych i uznanie, że uzyskane w toku postępowania nadzorczego dokumenty są wystarczające do oceny, że wywłaszczenie zostało dokonanie w sposób zgodny z przepisami prawa. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 2591/00, którym Sąd uchylił poprzednie decyzje organów nadzoru, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że z wymienionych w art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości celów wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie mógł mieć zastosowanie jedynie cel wymieniony w art. 3 ust 1 in fine tej ustawy. Dla prawidłowości wywłaszczenia koniecznym więc było istnienie zatwierdzonych planów gospodarczych. Sam plan zagospodarowania przestrzennego nie był wystarczający, lecz koniecznie było ujęcie inwestycji w planie centralnym lub lokalnym opracowanym, uchwalonym i ogłoszonym stosownie do obowiązujących wówczas zasad. Natomiast załączone do akt sprawy materiały z postępowania wywłaszczeniowego, w ocenie Sądu, nie pozwalały na ocenę, iż w postępowaniu tym zostały zachowane przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisem art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu tego Sąd wiąże w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena taka wiąże organ również po dniu 1 stycznia 2004 r. jak również wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny, co wynika z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). W zaskarżonej decyzji organ nadzoru uznał, że pomimo nieodnalezienia planów gospodarczych, uzyskane w toku postępowania nadzorczego dokumenty potwierdzają, że inwestycja punktu eksploatacji piasku była planowana i zatwierdzona przez właściwy organ wojewódzki, co dowodzi zgodność celu wywłaszczenie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem zasadność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości należy uznać za prawidłową. Tymi dokumentami są: decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w B. z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji, decyzja o ustaleniu miejsca i warunków jej realizacji wydana przez Wojewódzkie Biura Planowania Przestrzennego w B. w dniu [...] maja 1981 r., którą otrzymał także właściciel nieruchomości J. P. oraz decyzja Wojewódzkiej Komisji Planowania Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Oczywiście w sytuacji, gdy nie jest możliwe odnalezienie planów gospodarczych, zgodność celu wywłaszczenia nieruchomości z celami określonymi w art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest możliwa na podstawie wszelkich innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania, ale dowody te muszą w sposób niewątpliwy dotyczyć przedmiotu sprawy. Natomiast dokumenty, na których oparł się organ nadzoru, wyprowadzając wniosek tak fundamentalny, jak to, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było zgodne z celami określonymi w ustawie wywłaszczeniowej budzą wątpliwości co do tego, czy dotyczą w ogóle kontrolowanego wywłaszczenia, a wątpliwości tych organy obu instancji nie wyjaśniły. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 1983 r., weryfikowana w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, dotyczyła nieruchomości położonej w kol. S., gmina S., oznaczonej nr [...] stanowiącej własność J. S. P., zamieszkałego w B. ul. [...] i na taki adres została też właścicielowi doręczona. Natomiast znajdująca się w aktach postępowania nadzorczego kserokopia decyzji z dnia [...] maja 1981 r., nr [...] wydana przez Wojewódzkie Biura Planowania Przestrzennego w B. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji dotyczy miejscowości Z. gminy S., a nie miejscowości kol. S., gmina S. jak to jest w decyzji wywłaszczeniowej. Poza tym to została ona doręczona m.in J. P. zamieszkałemu S., zaś weryfikowana decyzja dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność J. S. P. zamieszkałego B. Nie wynika więc wprost by decyzja z dnia [...] maja 1981 r. odnosiła się do wywłaszczenia nieruchomości J. P., położonej w kol. S. Ta wątpliwość nie została przez organ w ogóle wyjaśniona i przyjęto, że dotyczy ta decyzja weryfikowanej decyzji wywłaszczeniowej oraz, że została doręczona właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości J. P.. Z kserokopii decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...] wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w B., zatwierdzającej plan realizacji inwestycji punktu eksploatacji piasku wynika, że w oryginale wpisano w niej miejscowość "Z." gmina S., a następnie przekreślono odręcznie nazwę tej miejscowości i napisano, również odręcznie, miejscowość "S.". Przy czym brak jest w decyzji jakiegokolwiek omówienia tych poprawek i ich urzędowego potwierdzenia. Nie jest więc wiadome kiedy i przez kogo dokonano tych poprawek w tak istotnej decyzji, a zatem nie jest wiadome, czy w ogóle taka decyzja została wydana w odniesieniu do miejscowości kol. S., gmina S., której dotyczy weryfikowana decyzja wywłaszczeniowa. Tych wątpliwości organ nadzoru również nie wyjaśnił. Przyjęcie za pewnik, że wymienione wyżej decyzje odnoszą się do nieruchomości stanowiącej własność J. P., wywłaszczonej kontrolowaną decyzję z dnia [...] września 1983 r. i wyprowadzenie na ich podstawie wniosku, że cel wywłaszczenia tej nieruchomości jest zgodny z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ma cechy daleko posuniętej dowolności, co zasadnie zarzuca skarżąca. Należy więc uznać, że organy obu instancji nie wykonały wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. i nie ustaliły, w sposób nie budzący wątpliwości, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Z tego względu należało uchylić decyzje organów nadzoru obu instancji. Po raz kolejny rozpoznając sprawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1983 r. organ nadzoru dokona ponownie oceny zebranego materiału celem ustalenia, czy postępowanie w trybie zwykłym toczyło się z zachowaniem warunków określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. a także wątpliwości co do oceny zebranego materiału, podniesione w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.