I SA/Wa 1680/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. G., E. H., G. D. i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia nr [...] odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako część działki nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury podał, że W. G., A. G., G. D. i J. G. wystąpili pismem z dnia 10 marca 2008 r., sprecyzowanym pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. ok. [...] ha jako podstawę wskazując art. 145 § 1 pkt 2 Kpa oraz powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1712/06. Następnie pismem z dnia 2 maja 2008 r. jako podstawę wznowienia postępowania dodatkowo wskazali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] uznający za niekonstytucyjne przepisy art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Następnie w piśmie z dnia 27 czerwca 2008 r. wnioskodawcy sprecyzowali, że żądają wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1712/06, podnosząc, że dotychczasowa argumentacja organów administracji była oparta na błędnej interpretacji art. 136 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc pogląd, który wyrażono okazał się fałszywy. Wnioskodawcy wskazali również, że o ww. wyroku dowiedzieli się w dniu 23 lutego 2008 r. z internetu. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako część działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o. o. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona przepisem art. 145 a Kpa, bowiem przepis stanowiący podstawę orzeczenia w postępowaniu zwykłym nie został uchylony. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2008 r. uznał za niekonstytucyjne przepisy art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2 i art. 229a oraz art. 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zaś podstawę prawną zarówno decyzji Starosty W. jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] stanowił przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji zauważył również, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. nie może stanowić podstawy zmiany dotychczasowych decyzji, gdyż zapadł w innej sprawie i nie wiąże organów administracji w sprawie niniejszej. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać jedynie dopuszczalność wznowienia przyczyn formalnych przedmiotowych lub podmiotowych, w tym kwestię zachowania terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktyczne wystąpiły. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 149 § 2 Kpa wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, jeżeli zaś takie przyczyny wystąpiły co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oceniając postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Minister wskazał, iż z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 Kpa ocena przesłanek wznowieniowych winna mieć charakter zwężający, co oznacza, że podana przez stronę we wniosku o wznowienie podstawa wznowienia wiążąco wyznacza granice tego postępowania i organ prowadzący postępowanie nie może wyjść poza te granice. W rozpatrywanej sprawie w ocenie organu II instancji postępowanie wznowione obejmować zatem powinno podstawy wznowienia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa wskazane przez wnioskodawców. Minister badając podstawę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 1 Kpa uznał, iż w przedmiotowej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła, bowiem w aktach sprawy brak jest orzeczenia sądu lub innego organu, z którego wynikałoby, iż stwierdzona została fałszywość jakiegokolwiek dowodu, który służył za podstawę ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Za fałszywy zaś dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Kpa zdaniem Ministra nie można uznać odmiennej interpretacji przepisów prawa, uznając za fałszywy pogląd niezgodny z rozstrzygnięciem podjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. I OSK 1712/06, na co wskazywali wnioskodawcy. Odnosząc się do przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 Kpa organ II instancji stwierdził, iż postępowanie niniejsze nie wykazało by w sprawie prowadzone było postępowanie dotyczące popełnienia przestępstwa w trakcie zwykłego postępowania zwrotowego. Odnosząc się zaś do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145a § 1 Kpa Minister wskazał, iż decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. wydana została na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] kwietnia 2008 r., bowiem wyrokiem tym uchylono wyłącznie przepisy art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2 i art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższego Minister stwierdził, iż ta przesłanka również nie wystąpiła. Dodatkowo organ II instancji zauważył, iż gdyby uznać, że wnioskodawcy powołali przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wywodząc nową okoliczność w sprawie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r., w której Sąd odniósł się do sytuacji, w której nieruchomość została zbyta przez Skarb Państwa po wniesieniu przez byłych właścicieli wniosku o zwrot, to należy przyjąć, iż wyrok ten zawiera jedynie odmienną wykładnie przepisu stanowiącego podstawę orzekania, nie jest zaś nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Organ wyjaśnił, iż nowa czy też odmienna wykładnia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie jest nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowione postępowanie. Reasumując Ministra Infrastruktury wskazał, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych przez strony przesłanek wznowienia postępowania, a więc orzeczenie organu I instancji było prawidłowe. Skargę na decyzję Minister Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. G., G. D., J. G. i E. H. wnosząc o uchylenie decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 2009 r., Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania zarówno zwykłego, jak i postępowania wznowionego podnosząc, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organy orzekające dopuściły się naruszenia Konstytucji. Skarżący wielokrotnie odwoływali się do powoływanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła była dotknięta kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. W Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia. Oznacza to niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie niż określona w art. 145 § 1 Kpa oraz art. 145 a § 1 Kpa. Skarżący podnosili, że podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa jak również art. 145a § 1 Kpa. Analiza zebranych w sprawie dowodów wskazuje, że prawidłowo organy obu instancji uzna, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r., gdyż postępowanie administracyjne wykazało, że nie zaistniały przesłanki opisane w przepisie art. 145 § 1 pkt 1, 2 Kpa, art. 145 a § 1 Kpa. Zgodnie z uregulowaniami przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Najpierw organ bada czy wznowienie jest dopuszczalne, a więc bada legitymację osoby składającej wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, czy wniosek ten dotyczy decyzji ostatecznej oraz czy wniosek o wznowienie został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa. W drugim etapie organ administracji rozstrzyga sprawę o wznowienie co do istoty. Przepis art. 146 § 1 Kpa stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 Kpa oraz w art. 145a Kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r. sygn. akt I SA/Wa 1956/98, Lex nr 48560 wyraził pogląd, zgodnie z którym organ administracyjny rozpatrujący sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy zaistniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 Kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 Kpa. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywnie (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Upływ terminów o których mowa w art. 146 § 1 Kpa stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, nie zależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Termin taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 Kpa, a jego upłynięcie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jak wynika z akt sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż od doręczenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. z pewnością upłynął 5 – letni termin określony w ww. przepisie. Powyższe wynika z faktu, iż decyzja ta była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2895/01 oddalił skargę na ww. decyzję. Skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w dniu 10 marca 2008 r., sprecyzowany pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r., 2 maja 2008 r. i 27 czerwca 2008 r., a więc wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 Kpa w odniesieniu do podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i art. 145 a § 1 Kpa. Co prawda skarżący wprost nie wskazali przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, niemniej jednak organ II instancji prawidłowo w ocenie Sądu odniósł się również do ewentualnego zaistnienia tej przesłanki biorąc pod uwagę nieprecyzyjne sformułowania zawarte w pismach skarżących kierowanych do organu. Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa i art. 145 a Kpa, wskazanych przez skarżących, w związku z czym art. 146 § 1 Kpa nie znalazł w niej zastosowania. Kontrolując prawidłowość tego rozstrzygnięcia Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...] orzekł, że art. 136 ust. 6, art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z Konstytucją jak również art. 137 ust. 2 w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wystąpiła przesłanka z art. 145a § 1 Kpa, gdyż żaden z przepisów uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zarówno przez Starostę W. w decyzji z dnia [...] lipca 1999 r., jak i przez Wojewodę [...] z dnia [...] lutego 2000 r. był art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć należy, iż powołany wcześniej prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uznał za prawidłowe powyższe decyzje. Wyrok ten zaś jest wiążący zarówno dla stron, Sądu, który go wydał, jak również dla innych Sądów i innych organów państwowych w rozumieniu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, które są nowe, istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi który wydał decyzję. Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawy wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną, istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Ponadto istotne okoliczności i dowody muszą być równoczesne, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub odkryte przez organ po wydaniu decyzji. Warunkiem wznowienia postępowania jest także fakt istnienia analizowanych okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji, która stała się decyzją ostateczną. W postępowaniu wznowieniowym organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie może stanowić takiej okoliczności, czy dowodu w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1712/06, wydany w innej sprawie i zawierający odmienną wykładnię prawa. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Za fałszywe dowody uznaje się m. in. fałszywe dokumenty. Fałszywy zaś jest dokument podrobiony oraz dokument którego treść została sfałszowana. Fałszywość dowodu powinna być stwierdzona uprzednio orzeczeniem Sądu lub innego organu, jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 Kpa. Stroną która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzenie takiego dowodu we własnym zakresie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2000 r. I SA 1123/99, Lex nr 55743). Należy zgodzić się zatem z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że za fałszywy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Kpa nie można uznać odmiennej interpretacji przepisów prawa, jak to wskazali skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. W sprawie niniejszej nie wystąpiły też okoliczności wymienione w art. 145 § 2 i 3 Kpa. Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 Kpa należy wskazać, że w przepisie tym chodzi o sytuację gdy przyczyną wznowienia postępowania jest istnienie związku przyczynowego między wydaną decyzją a popełnionym przestępstwem. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie wskazuje, aby w sprawie prowadzone było postępowanie dotyczące ustalenia popełnienia przestępstwa w trakcie prowadzenia postępowania zwykłego. Prawidłowo zatem organy przyjęły, iż ani decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. ani decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nie zostały wydane w wyniku przestępstwa. Nie zachodzą też przesłanki do zastosowania art. 145 § 2 i 3 Kpa. Reasumując Sąd uznał, że skoro przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2008 r. za niezgodne z Konstytucją nie stanowiły podstawy prawnej decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., a pozostałe przesłanki wznowieniowe wskazane przez skarżących nie wystąpiły, należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, zaś zarzuty skarżących są nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.