I SA/Wa 1685/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2010r, na podstawie art. 138 § 1 pkt1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm ) dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie T., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność M. B. – dalej powoływana jako skarżąca, z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od granicy z gminą [...] do włączenia do istniejącej drogi krajowej nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], na długości [...] km oraz ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., o ustaleniu lokalizacji drogi została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na terenie gminy [...] na odcinku z gminą [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] o łącznej pow. [...]ha. Wnioskiem z [...] czerwca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do w/w nieruchomości. Następnie decyzją z [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność M. B. z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od granicy z gminą [...] do włączenia do istniejącej drogi krajowej nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], na długości [...]km i ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...]zł. Od decyzji tej złożyła odwołanie skarżąca zarzucając naruszenie: - art. 32,64, 21 Konstytucji i art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez ustalenie niesłusznego odszkodowania nieodzwierciedlającego cen rynkowych, – art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieoznaczenie w decyzji strony postępowania, – art.119, 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieoznaczenie w decyzji celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona – § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez pominięcie walorów nieruchomości, przeprowadzenie analizy rynku nieruchomości na korzyść organu, wykazanie w operacie gruntów różniących się od przedmiotowej działki lokalizacją i celowe zaniżenie wartości nieruchomości. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż ofertą z [...] kwietnia 2008 r. ( doręczoną 11 kwietnia 2008r.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do skarżącej z propozycją nabycia niniejszej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskiem z [...] czerwca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Lubelskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wskazując na bezskuteczny upływ terminu na zawarcie umowy sprzedaży. Pismem z [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom ostateczny termin na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości, a następnie po bezskutecznym upływie terminu pismem z [...] lipca 2008 r zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. Wobec upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia Minister Infrastruktury pismem z [...] grudnia 2009 r. wystąpił do rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności. Pismem z [...] grudnia 2009 r. J. C. przesłał operat wraz z klauzulą potwierdzającą jego aktualność. Rzeczoznawca ustalił, że wyceniana działka jest niezabudowana i użytkowana jako las z drzewostanem mieszanym w wieku do 40 lat. Sąsiedztwo działki stanowią grunty rolne i leśne oraz rozproszona zabudowa zagrodowa. W wypisie z ewidencji gruntów przedmiotowa działka została opisana jako użytek [...]. Rzeczoznawca w opracowanym dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości operacie szacunkowym wartość gruntu oszacował w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, z uwzględnieniem zasady z § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, powoływane dalej jako rozporządzenie, w oparciu o ceny transakcji odnotowanych przy nabywaniu gruntów na cele budowy dróg publicznych, spośród których wyselekcjonowano te, które dotyczyły gruntów niezabudowanych, położonych na terenie obrębu [...], gmina [...], w obszarze tego samego lasu co grunt wyceniany, stanowiących grunty zalesione o bardzo zbliżonych cechach drzewostanu oraz nabywane pod budowę obwodnicy [...], za cenę ustaloną w drodze negocjacji. Do porównania przyjęto 15 cen transakcyjnych z okresu od maja 2008 do września 2008 r. stosując do transakcji odległych czasowo współczynnik korygujący. [...] stycznia 2009 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania. Skarżąca zgłosiła uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Uwagi te przekazano rzeczoznawcy majątkowemu, który w piśmie z [...] listopada 2009 r. ustosunkował się do nich. Analiza operatu z dnia [...] grudnia 2008 r. sporządzonego dla potrzeb ustalenia odszkodowania ustalającego wartość prawa własności gruntu na kwotę [...] zł. wskazuje, iż został on sporządzony zgodnie z z przepisami ustawy z z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami – dalej ugn, oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a zarzuty zgłoszone w tym zakresie przez stronę nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Minister podniósł, iż jest on bezzasadny bowiem na stronach 6 – 8 operatu rzeczoznawca zamieścił informacje dotyczące analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Odnośnie niezgodności decyzji z Konstytucją stwierdzono, iż żaden z przepisów mających zastosowanie w sprawie nie został naruszony, nie można też uznać zasadności zastosowania art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zamiast przepisów szczególnych: ustawy z 10 kwietnia 2003 r., ustawy o gospodarce nieruchomościami mających bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca zarzucając zaniżenie wyceny, zaproponowanie ceny tożsamej z ustaleniami rzeczoznawcy. Podniosła też, iż ustalona kwota pieniężna za wywłaszczony grunt jest tylko elementem składowym odszkodowania które obejmuje również np.: straty moralne, utrata ojcowizny, koszty ponoszone w związku z poszukiwaniem nowej nieruchomości itp. Do skargi dołączyła opinię biegłego sądowego do sprawy o ustanowienie drogi koniecznej, dokumentację fotograficzną, informacje dotyczące obrotu ziemią. W piśmie procesowym z [...] marca 2011 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła: – naruszenie podstawowych norm konstytucyjnych – art. 32 i 64 poprzez nierówne traktowanie ochrony własności, art. 21 Konstytucji przez ustalenie niesłusznego odszkodowania, nie odzwierciedlającego cen rynkowych nieruchomości, – naruszenie art. 7, 77§ 1, 80 kpa poprzez jedynie powierzchowne zbadanie stanu sprawy, art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnień zasadności przesłanek którymi kierował się organ, – naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez ustalenie wysokości odszkodowania jako kwoty nierynkowej, – naruszenie art. 151 ugn poprzez ustalenie ceny odszkodowania nie najbardziej prawdopodobnej, możliwej do uzyskania na rynku, określonej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych i art 119 ugn poprzez niewskazanie w decyzji celu wywłaszczenia, – nadto podniosła zarzuty z odwołania. W piśmie procesowym z [...] lipca 2011 r. zarzuciła wydanie decyzji na podstawie nieaktualnego dokumentu - operatu który stracił swą moc [...] grudnia 2009 r. , a przed upływem tej daty nie został zaktualizowany. Wniosła o uchylenie decyzji Ministra utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związki z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji w części ustalającej odszkodowanie były przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się, według jej wartości rynkowej w dniu wydawania decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 23 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które (art. 128 – 135 ) przewidują, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się również jedynie według wartości tej nieruchomości, a nie według wysokości szkody, jakie poniósł były właściciel na skutek wywłaszczenia. Powyższe oznacza zatem, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod pasy drogowe może być przyznane jedynie odszkodowanie odpowiadające wartości tej nieruchomości, natomiast pozostałe ewentualne roszczenia odszkodowawcze związane z tą nieruchomością mogą być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym. Dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) mówiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taka opinia w niniejszej sprawie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. Wskazana w tym operacie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości została przyjęta przez organy jako podstawa do określenia wysokości należnego odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczy tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia przede wszystkim wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Stawiane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi, a wcześniej w odwołaniu, zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez Sąd administracyjny. Należy także podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. W tym m. in. celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. W toku rozprawy administracyjnej, w której uczestniczyły strony skarżąca zarzuciła, iż wywłaszczenie nieruchomości nie powinno nastąpić, gdyż przedmiotowa działka jest porośnięta lasem, ustalone odszkodowanie jest zaniżone bowiem skarżąca podczas wywłaszczania jej nieruchomości w 2004 r. pod [...] w L. uzyskała wyższą cenę za metr kwadratowy gruntu bo [...] zł, a dwa, trzy lata później cena ta wynosiła ponad [...] zł. nadto, iż droga ekspresowa została zlokalizowana zbyt blisko granic [...]. Do zgłoszonych w odwołaniu uwagi i zastrzeżeń skarżącej ustosunkował się biegły J. C. w piśmie z [...] listopada 2009 r.,w którym obszernie wyjaśnił metodologię wyceny, dobór nieruchomości popierając w konkluzji operat odnosząc się też do uwag sformułowanych podczas rozprawy dotyczących zaniżonego szacunku. Skarżąca mogła - chcąc podważyć przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania - zgodnie z art. 157 ugn - przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z możliwości tej nie skorzystała, nie złożyła też opinii odrębnej. Rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (art. 157 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 4 ugn). Dołączenie do skargi opinii biegłego (nota bene dotyczącej szacunku innej nieruchomości i sporządzonej dla innych celów bo ustanowienia drogi koniecznej) celem podważenia operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, nie może odnieść zamierzonego skutku, należy uznać za spóźnione, gdyż Sąd nie jest powołany do wyjaśniania skarżącej wątpliwości jakie powstały u strony na tle operatu przyjętego przez organy jako podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania. Tak więc co już zostało wyżej wskazane, ani organy administracji publicznej orzekające o wysokości odszkodowania ani Sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust 1 rozporządzenia w oparciu o ceny transakcji odnotowanych przy nabywaniu gruntów na cele budowy dróg publicznych, spośród których wyselekcjonowano te, które dotyczyły gruntów niezabudowanych, położonych na terenie obrębu [...], gmina Konopnica, w obszarze tego samego lasu co grunt wyceniany, stanowiących grunty zalesione o bardzo zbliżonych cechach drzewostanu oraz nabywane pod budowę obwodnicy [...], za cenę ustaloną w drodze negocjacji. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Do porównania przyjął 15 cen transakcyjnych z okresu od maja 2008 do września 2008 r. stosując do transakcji odległych czasowo współczynnik korygujący. W tym miejscu wskazać należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Należy jedynie stwierdzić, że zastosowane przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. W świetle powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP polegających na nierównym traktowaniu ochrony własności i na ustaleniu niesłusznego odszkodowania, nie odzwierciedlającego cen rynkowych nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego przeprowadzona w tym zakresie przez organy jest prawidłowa i wskazuje, iż zawiera on wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa, spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w szczególności w § 55 ust. 2 i 56 ust. 1 pkt 7, nadto opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz ustaleniu współczynników korygujących. Nie może odmieść skutku zarzut naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zauważyć należy, iż w operacie szacunkowym znajdującym się w aktach administracyjnych rzeczoznawca na stronach 6-8 zamieścił informacje dotyczące analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 119 ugn, bowiem z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. wynika wprost, iż nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w celu realizacji celu publicznego – budowy drogi ekspresowej [...], a uzasadnienie w myśl art. 107 § 1 kpa jest integralną częścią każdej decyzji. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa jest w ocenie Sądu gołosłowny – decyzja pierwszoinstancyjna wskazuje jednoznacznie, iż orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości skarżącej M. B. (pkt 1 decyzji), ustalono na rzecz M. B. c. J. i S. zam. ul. [...] w L. odszkodowanie za przejęte prawo własności ( pkt 2 decyzji). Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 ugn. Po upływie tego okresu może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie takie następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził – art. 156 ust. 3 i 4 ugn. Podstawą wyceny w sprawie niniejszej był jak to już wspomniano wyżej operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 grudnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. Wobec upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia Minister Infrastruktury pismem z [...] grudnia 2009 r. wystąpił do rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności. Pismem z [...] grudnia 2009 r. J. C. przesłał operat wraz z klauzulą potwierdzającą jego aktualność. W świetle powyższego zarzut orzekania w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy nie jest zasadny, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia rzeczoznawca potwierdził jego aktualność. Pozostałe zarzuty są ogólnikowe, nie precyzują uchybień jakich dopuściły się organy, stąd nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Orzeczenie wydano na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). ----------------------- 9