I SA/Wa 1685/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: WSA Monika Sawa (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. P., J. P., M. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania W. P., J. P., M. P., W. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym Organ wskazał, że wnioskiem z 15 kwietnia 2019 r. J. P., W. P., M. P. oraz W. P. wystąpili o podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej w [...], w dzielnicy [...] przy ul. [...], w trybie art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ugn. W toku postępowania wnioskodawcy zmodyfikowali ww. wniosek wskazując jako jego podstawę art. 95 pkt 7 ugn, a jako cel wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego posadowionego na projektowanej działce nr [...]. Prezydent [...], decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna: nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu [...].03.2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...], która stanowi załącznik do decyzji. Na skutek wniesionego odwołania SKO decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem ww. rozstrzygnięcia było naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie ustaleń co do możliwości planowanego podziału, w kontekście art. 95 pkt 7 u.g.n. W efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] w dniu [...] października 2020 r. decyzją nr [...], odmówił podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli, dochowując ustawowego terminu, wnioskodawcy. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów procedury tj. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 95 pkt 7 ugn poprzez jego niezastosowanie oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie. Organ po rozpoznaniu odwołania wskazał, że wnioskowana do podziału działka znajduje się na obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, w związku z czym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustanowiona w art. 93 ust. 1 ugn ogólna zasada, wedle której podział nieruchomości jest dopuszczalny wówczas, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wprawdzie w razie jego braku stosowane są reguły zawarte w art. 94 tejże ustawy, jednakże również one doznają ograniczenia w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 95 ugn. Ten ostatni przepis jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 93, co jest utrwalone w judykaturze (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12 (publ. CBOSA). Odrywa on dopuszczalność podziału od ustaleń planu miejscowego w określonych w nim celach, wśród których w punkcie 7 uregulowano wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Organ podniósł, że taki cel wskazali wnioskodawcy w piśmie z dnia 9 września 2019 r. Przechodząc do podstawy prawnej dokonania podziału wskazanej przez inicjatorów postępowania, organ zaznaczył, że zgodnie z utrwalanym poglądem judykatury art. 95 pkt 7 ugn obejmuje sytuację, w której ma dojść do wydzielenia więcej niż jednej działki budowlanej, gdyż inne rozumienie tego przepisu byłoby nielogiczne i skutkowało koniecznością wydawania wielu odrębnych decyzji podziałowych w przypadku żądania obejmującego wydzielenie kilku działek z jednej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 451/15). W konsekwencji działki, jakie mają być wydzielone dla korzystania z budynków mieszkalnych, winny odpowiadać kryteriom wymaganym dla działek budowlanych. Kryteria te określa art. 4 pkt 3a ugn, wskazując, że pod pojęciem działka budowlana należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Te kryteria podlegają badaniu przez organ zatwierdzający podział. W zależności od konkretnej cechy może to nastąpić na etapie przed podziałem (np. powierzchnia i wyposażenie) lub po (np. dostęp do drogi publicznej). Organ podniósł także, że przyjmuje się, że w przypadku, gdy dotychczasowa, zabudowana już nieruchomość ma być przedmiotem podziału, podział taki jest możliwy, jeśli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. Przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi więc o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Zdaniem organu z treści omawianej regulacji wnioskować należy, że może mieć on zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planów miejscowych. Organ wskazał także, że interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie tego artykułu musi być usprawiedliwione ściśle określonym w nim celem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1320/16). SKO wskazało, że w postępowaniu nie wykazano, aby dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. W związku z powyższym za zasadne i prawidłowe SKO uznało ustalenia organu I instancji, że planowany podział jest niedopuszczalny. W ocenie organu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest bowiem przesłanek wskazujących, że dotychczasowy sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...] uniemożliwia jej właścicielom korzystanie ze znajdującego się na nim budynku mieszkalnego. Okoliczność powyższa jest wystarczająca do nieuwzględnienia wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie czyniąc jednocześnie zbędnymi dalsze rozważania na temat prawidłowości planowanego podziału. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. P., J. P., M. P. i W. P. (skarżący) Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.), dalej "ugn" poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i przyjęcie, iż warunkiem dokonania podziału w trybie ww. przepisu jest wykazanie, iż dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiają właścicielom nieruchomości korzystanie z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaproponowany podział nieruchomości spełniał wszelkie wymagania przewidziane dla podziału dokonywanego w trybie ww. przepisu a przyjęcie stanowiska organu tak I jak i II instancji prowadziłoby do sytuacji, w której przepis art 95 pkt 7 ugn musiałby zostać uznany za "martwy" i niemożliwy do zastosowania w żadnym wypadku, co doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji, iż zaproponowany przez właścicieli nieruchomości podział nieruchomości jest niedopuszczalny; 2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu przewidzianego w art. 95 pkt 7 ugn w sytuacji, gdy zaproponowany podział spełniał wszelkie wymogi przewidziane w tym przepisie, co potwierdzały zgromadzone w sprawie dowody ewentualnie w sytuacji uznania stanowiska organu za prawidłowe (w zakresie konieczności wykazania, iż dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiają właścicielom nieruchomości korzystanie z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym - z czym Wnioskodawcy z całą mocą nie zgadzają się) - braku uwzględnienia faktu istnienia na nieruchomości będącej przedmiotem podziału współwłasności co samo w sobie prowadzi do wniosku, iż jakakolwiek próba realizowania jakichkolwiek uprawnień właścicielskich prowadzi do konieczności uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli co stanowi bez wątpienie ograniczenie w prawie korzystania z nieruchomości przez każdego ze współwłaścicieli co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2020 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji na wstępie należy zaznaczyć, że prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, a wynikającym z samej istoty prawa własności. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy ma bowiem prawo korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznym przeznaczeniem swego prawa i rzeczą rozporządzać, choć oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przepisy zatem ograniczające prawa właściciela w jego prawie własności a więc w tym przypadku w uprawnieniu do podziału rzeczy nieruchomej, nie mogą być w żadnym stopniu interpretowane w sposób rozszerzający. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju przepisy muszą być zawsze wykładane w sposób ścisły i precyzyjny (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przypadek uregulowany w art. 95 ust. 7 u.g.n. dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości (niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego) pod warunkiem spełnienia określonego celu. Jest nim wydzielenie "działki budowlanej, niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości, gdyż reguluje jeden z przypadków, w których - pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego albo niezależnie od jego ustaleń lub ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jest dopuszczalny podział nieruchomości. Omawiany przepis służy utworzeniu, dla już istniejącego budynku mieszkalnego, działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a u.g.n.),której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych (por. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2013 oraz M. Wolanin - "Podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. CH.BECK, Warszawa 2011 str. 187 i nast.). W niniejszej sprawie przedmiotem podziału jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], na podstawie art. 95 pkt 7 ugn, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego posadowionego na projektowanej działce nr [...]. Należy ponownie podkreślić, na co wskazano wyżej, że przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Jednocześnie treści omawianej regulacji wnioskować należy, że może mieć on zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby wydzielenie tej działki było niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem a w szczególności aby dotychczasowe przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi korzystanie z niego tj. realizowanie uprawnień właścicielskich. Wręcz przeciwnie, analiza akt sprawy w tym także treść skargi, wskazuje, że właściciele tej nieruchomości mogą korzystać w sposób nieograniczony z budynku mieszkalnego.- zgodnie z celem i zgodnie z jego przeznaczeniem w zakresie dotyczącym legalnej zabudowy. Nieruchomość ta posiada także dostęp do drogi publicznej. Budynek sąsiedni (tj. budynek przylegający do budynku znajdującego się na nieruchomości [...], posiadający z nim wspólną ścianę) nie posiada dopuszczenia do użytkowania, jak również nie posiada dostępu do niezbędnej infrastruktury (media). Konieczne, w tym zakresie, byłoby ustanowienie służebności. Nie spełnia tym samym przesłanki legalnej zabudowy. Sąd podziela także stanowisko organów, że brak jest w aktach sprawy dokumentów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że wzniesione na przedmiotowej działce budynki, przez które została zaprojektowana linia podziałowa, zostały wzniesione na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu budownictwa pozwalającymi na ich niezależne funkcjonowanie (brak decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji dopuszczającej budynki do użytkowania - dla budynków niemieszkalnych). Sąd także zwraca uwagę, że sam fakt, że w przypadku współwłasności w sprawach przekraczających zwykły zarząd wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli nie uzasadnia dokonania podziału na podstawie powołanego przepisu art. 95 pkt 7 ugn i nie stanowi ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości, które są uregulowane i chronione przepisami kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.