I SA/Wa 1686/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] stwierdzającą, że Województwo [...] nabyło nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2000 r. prawo własności mienia Skarbu Państwa, będącego w dniu 31 grudnia 1999 r. we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]., w skład którego wchodzą: 1. nieruchomość gruntowa zabudowana położona w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla L. - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 2. budynek i budowle trwale połączone z nieruchomością gruntową opisaną w pkt 1, 3. nieruchomość gruntowa zabudowana położona w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla L. - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], 4. budynek i budowle trwale połączone z nieruchomością gruntową opisaną w pkt. 3. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że Zarząd Województwa L. pismem z dnia 14 października 2002 r. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu byłych Wojewódzkich Urzędów Pracy powołując się na art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. stwierdził nabycie przez Województwo [...] nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2000 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]., w skład którego wchodzą nieruchomości wskazane powyżej. Od tej decyzji odwołał się Zarząd Powiatu L. wnosząc o uchylenie decyzji i podnosząc, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie rozpatrzył stanu faktycznego, wskazując jednocześnie, że do zadań powiatu należy przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy. W toku postępowania odwoławczego oraz rozpoznając całość okoliczności sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z odpisami z ksiąg wieczystych KW nr [...] i KW nr [...] właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997r., nr [...] przekazano w zarząd na czas nieoznaczony Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w [...]. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] z przeznaczeniem na siedzibę Rejonowego Urzędu Pracy w L.. Natomiast decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1998r., nr [...] ustalono stawkę opłaty rocznej wynikającej z nabycia prawa zarządu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. dla nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...].. Stosownie zaś do treści przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 2000 r. wojewódzkie urzędy pracy weszły skład urzędu marszałkowskiego. Natomiast przepis art. 19 ust. 5 tejże ustawy określa, iż do art. 19 ust. 2 - 4 stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy, w tym art. 60 ust. 1. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z mocy art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) zarząd przekształcił się w trwały zarząd i przedmiotowa nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Urzędu Wojewódzkiego Pracy w [...]. od dnia 1 stycznia 1998 r. Nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu przedmiotowej instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego. Taki tytuł prawny do spornej nieruchomości posiadał Wojewódzki Urząd Pracy w [...]., a więc on jest uprawniony do nabycia wyżej wymienionego mienia z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Odnosząc się do odwołania Zarządu Powiatu [...]., Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę na przepis art. 19 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym urzędy pracy nie wymienione w ust. 2 stają się powiatowymi urzędami pracy wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej. Jednocześnie w ust. 5 stwierdzono, że do przejęcia urzędów pracy lub ich części, o których mowa w ust. 2 - 4 stosuje się przepisy niniejszej ustawy, dotyczące przekazywania jednostek organizacyjnych z tym, że przepisy art. 54, 57 i 58 stosuje się odpowiednio. Tak więc powiatowe urzędy pracy wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej i zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) realizują zadania administracji rządowej, a tym samym nie są instytucjami lub państwowymi jednostkami organizacyjnymi przejętymi przez Powiat w rozumieniu art. 60 wyżej wymienionej ustawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Powiatu [...]. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Skarbu Państwa. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego - art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich błędną interpretację i ocenę, że Zarząd Powiatu [...], na którym z mocy ustawy spoczęło wykonywanie zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu nie ma prawa do mienia objętego zaskarżoną decyzją. Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przejęcie zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu nie łączyło się z przejęciem jednostki organizacyjnej. Jakkolwiek nieruchomość znajdowała się w zarządzie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]., to przekazanie w zarząd nastąpiło na potrzeby siedziby Rejonowego Urzędu Pracy i mieścił się na niej Rejonowy Urząd Pracy. Jego zadania przejął z dniem 1 stycznia 2000 r. Powiatowy Urząd Pracy. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw prawnych by uznać, że własność nieruchomości nabyło w całości z dniem 1 stycznia 2000 r. Województwo [...]. Ponadto zdaniem strony skarżącej decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2004 r. narusza przepisy proceduralne, gdyż zgodnie z art. 26 ust. 3 ww. ustawy Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] i [...] dokonał podziału Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. Integralną częścią ww. decyzji były załączniki określające m.in. podział mienia nieruchomego. Decyzje w § 8 stanowiły również, że nabycie mienia przez jednostki samorządu terytorialnego nastąpi w trybie określonym w art. 19 ust. 5 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) Od ww. decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...].. Minister Skarbu Państwa decyzjami z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] i [...] uchylił w całości ww. decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., i przekazał Wojewodzie [...] sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zatem wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 2000 r. przedmiotowej nieruchomości, bez rozpatrzenia zagadnienia wstępnego tj. ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z decyzjami Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2001 r., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Zarząd Powiatu L. pismem z dnia 29 grudnia 2001 r. wniósł do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w sprawie podziału Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w L. przy ul. [...], ponieważ decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] nie została skierowana do wszystkich stron postępowania, gdyż nie została doręczona Zarządowi Powiatu L.. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych organ podniósł, że nie stanowi naruszenia przepisów postępowania rozstrzygnięcie o nabyciu własności przedmiotowych nieruchomości, pomimo nie zakończenia postępowania mającego za przedmiot podział Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]., kwestia ta bowiem nie jest w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Wręcz przeciwnie, to właśnie ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. powinno poprzedzać dokonanie podziału tego majątku. Dopiero pełne wyjaśnienie kwestii związanych z zakresem posiadanego przez Urząd mienia będzie warunkiem racjonalnego i uwzględniającego interesy uczestników postępowania podziału tego mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie wskazać należy, ze ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowi przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Z dyspozycji tego przepisu wynika, iż podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną, przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ww. ustawa nie precyzuje pojęcia "władania". Jednakże Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01 dokonał wykładni tego pojęcia w odniesieniu do przepisu art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podkreślając, że chodzi o taki rodzaj władania mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości, zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli chodzi o takie formy władztwa, które zawierały w sobie wiele cech własnościowych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Powyższy pogląd został zaakceptowany przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt I SA 1536/03 (LEX nr 149515) zawarto tezę, że o władaniu, w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...), nie przesądza bowiem istnienie stosunku cywilnoprawnego lecz tego rodzaju władztwo nad mieniem, które daje władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości, zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1244/00 (LEX nr 81993) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Skarb Państwa władał państwowymi nieruchomościami między innymi poprzez państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne w ramach takich instytucji prawnych, jak użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Dawało to posiadaczom tych praw możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, dokonywania zmian w zabudowie, wznoszenia nowych budowli, a także w ograniczonym zakresie rozporządzania nieruchomością, np. wynajmowanie lub jej wydzierżawiania. Z materiału dowodowego wynika, czego nie kwestionuje również strona skarżąca, że nieruchomość gruntowa zabudowana położona w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nieruchomość gruntowa zabudowana położona w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (będące w istocie jednym obiekt w znaczeniu organizacyjnym, co wynika z dokumentów inwentaryzacyjnych) stanowi własność Skarbu Państwa i na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997r. oraz z dnia [...] października 1998r. zostały przekazane w zarząd Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w L.. Wprawdzie zarząd dla nieruchomość położonej w L. przy ul. [...] został ustanowiony z przeznaczeniem na siedzibę Rejonowego Urzędu Pracy w L., jednakże tytuł prawny do ww. nieruchomości i znajdujących się na nim budynków przysługiwał jedynie Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w [...]. Zatem w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 1 ww. ustawy przedmiotowa nieruchomość znajdowała w wyłącznym władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) Ministra Pracy i Polityki Socjalnej wydał rozporządzenie z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji i obszaru działania wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy do organizacji administracji publicznej (Dz. U. Nr 166, poz. 1247). Zgodnie z § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe wojewódzkie urzędy pracy, mające siedziby w miastach będących siedzibami zarządu województwa, przekształcają się w wojewódzkie urzędy pracy obejmujące zasięgiem swego działania obszar nowego województwa. W związku z tym przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dacie 1 stycznia 1999 r. we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. Natomiast w myśl przepisu art. 19 ust. 2 ww. ustawy z dniem 1 stycznia 2000 r. wojewódzkie urzędy pracy stają się wojewódzkimi urzędami pracy wchodzącymi w skład urzędu marszałkowskiego, z zastrzeżeniem ust. 3 (który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania). W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, że Wojewódzki Urząd Pracy w [...]., który jest jednostką przejętą przez samorząd województwa, w rozumieniu art. 60 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., w dacie 31 grudnia 1999 r. władał nieruchomością w oparciu o tytuł prawny (trwały zarząd). Zatem spełniał przesłanki, o których mowa ww. powołanym przepisie zwłaszcza, że strona skarżąca nie wykazała, aby Rejonowy Urząd Pracy, a następnie przekształcony z dniem 1 stycznia 1999 r. w Powiatowy Urząd Pracy L., który następnie po dalszym podziale przekształcił się w Powiatowy Urząd Pracy Nr [...] i Powiatowy Urząd Pracy L., posiadały tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo należy wskazać, że Powiatowy Urząd Pracy L. nie jest instytucją ani jednostką organizacyjną przejętą przez Powiat L. w rozumieniu art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, bowiem w myśl art. 19 ust. 4 tejże ustawy, jednostka ta weszła w skład powiatowej administracji zespolonej, natomiast tytuł prawny do spornej nieruchomości posiadał niewątpliwie Wojewódzki Urząd Pracy w [...]. Ponadto zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, z uwagi na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. bez rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, jakim zdaniem strony skarżącej jest wydanie decyzji w przedmiocie podziału Wojewódzkiego Urzędu Prawy w [...]., w ocenie Sądu jest bezzasadny. Przedmiotowa decyzja Wojewody [...] o charakterze deklaratoryjnym potwierdzała fakt nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2000 r. spornej nieruchomości przez Województwo [...]. Natomiast uchylone decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. w przedmiocie podziału Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L., z uwagi na ich konstytutywny charakter, mogły wywrzeć skutek prawny w sferze własności spornej nieruchomości dopiero po dacie nabycia z mocy prawa tejże nieruchomości przez Województwo [...]. Zatem Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę zasadnie podniósł, że to właśnie ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. powinno poprzedzać dokonanie podziału tego majątku. Dopiero pełnie wyjaśnienie kwestii związanych z zakresem posiadanego przez Urząd mienia będzie warunkiem racjonalnego i uwzględniającego interesy uczestników postępowania podziału tego mienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.