I SA/Wa 1686/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1980 r., znak: [...], o przejęciu na własność Skarbu Państwa udziału wynoszącego ½ w gospodarstwie rolnym (bez budynków) położonym we wsi J. składającym się z działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...] i ½ [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył J. B., reprezentowany przez T.B. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. J. B. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1980 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1980 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał treść stanowiącego materialną podstawę prawną decyzji z [...] grudnia 1980 r. art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), zwanej dalej "ustawą". Wskazał, iż przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa w powołanym trybie możliwe było w przypadku łącznego ziszczenia się dwóch warunków: złożenia wniosku przez rolnika oraz możliwości przekazania gospodarstwa następcom rolnika. Badając spełnienie pierwszego z tych warunków organ stwierdził, iż w aktach archiwalnych znajduje się wniosek F. K. z dnia [...] kwietnia 1980 r. o przejęcie na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Odnośnie drugiego warunku organ podniósł, iż w ww. wniosku F. K. wskazał, iż istniejący następca posiadający kwalifikacje, a zarazem współwłaściciel udziału w gospodarstwie – J. B. - odmówił przejęcia tego gospodarstwa, co potwierdza oświadczenie J. B. w tym zakresie zalegające w aktach sprawy. Organ wskazał ponadto, iż w zebranym w sprawie materiale archiwalnym znajdują się oświadczenia potencjalnych następców F.K., które potwierdzają, iż nie posiadali oni kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa, odmówili jego przejęcia bądź nie spełniali przesłanki wieku określonej w art. 75 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Ponadto, Minister nie zgodził się z argumentacją skarżącego, iż skoro w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1980 r. był on współwłaścicielem gospodarstwa, powinien być stroną postępowania i otrzymać decyzję o przejęciu gospodarstwa. Organ podniósł, iż gospodarstwo, którego udział we współwłasności był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją o przejęciu było objęte współwłasnością ułamkową. W ocenie organu, oznacza to, iż każdy ze współwłaścicieli mógł swobodnie rozporządzać swoim udziałem, co też uczynił F. K. składając wniosek o przejęcie udziału w gospodarstwie. W ocenie organu, J. B. posiadał jedynie interes faktyczny a nie prawny w byciu stroną postępowania zakończonego decyzją o przejęciu (był zainteresowany z kim będzie władał nieruchomością jako współwłaściciel). W konsekwencji, organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w braku doręczenia J. B. decyzji z [...] grudnia 1980 r. Minister podniósł również, iż J. B. posiadał wiedzę na temat toczącego się postępowania, brał w nim bowiem udział jako potencjalny następca rolnika. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2014 r. złożył J.B. podnosząc, że posiadał kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa a złożone przez niego oświadczenie o braku zgody na przejęcie gospodarstwa nie spełnia wymogów dowodowych. Podniósł ponadto, że we wspomnianym oświadczeniu zawarł dopisek, z którego wynika, że ma zamiar nabyć te grunty od Skarbu Państwa, co świadczy o chęci prowadzenia gospodarstwa na całości gruntów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie zostały spełnione ustawowe warunki posiadania przez F. K. przymiotu "rolnika" oraz złożenia przez niego wniosku o przejęcie gospodarstwa. Odnosząc się zaś do możliwości przekazania gospodarstwa następcom prawnym, organ podniósł, iż ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia I. Ż. (córki F. K.) z dnia [...] listopada 1980 r., oświadczenia B. K. (syna F.K.) z dnia [...] listopada 1980 r., oświadczenia M. B.(córki F. K.) z dnia [...] listopada 1980 r., oświadczenia J. B. (wnuka F. K.) z dnia [...] listopada 1980 r., wniosku Fe. K. z dnia [...] kwietnia 1980 r. oraz oświadczenia F. K. wynika, iż potencjalni następcy rolnika nie zgadzali się na przejęcie gospodarstwa. Ponadto, organ odwoławczy rozważył okoliczność zawarcia odręcznej adnotacji na oświadczeniu J. B. wskazującej, że zamierza on nabyć od Skarbu Państwa grunty przekazane przez jego dziadka. Wskazał, iż wyrażenie przez J. B. zamiaru nabycia gruntów od Skarbu Państwa nie zmienia tego, że jednocześnie nie wyraził on zgody na przejęcie tych gruntów jako następca. W ocenie Ministra, brak zgody tego następcy na przejęcie gospodarstwa w okresie przekazywania go przez F.K. i jednoczesna deklaracja zamiaru nabycia tych gruntów (prawdopodobnie dopiero w późniejszym terminie), podyktowana mogła być planami zawodowymi J. B. We wniosku z dnia [...] kwietnia 1980 r. F. K. wskazał bowiem, że J. B. " (...) zamierza być na tym terenie tylko do jesieni bieżącego roku". Ponadto, z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 1984 r., sygn. akt [...] wynika, że J. B. przeniósł się do Ł., gdzie pracował jako zwrotniczy P. Powołując się na powyższe, Minister uznał, że J. B. nie wyrażał zgody na przejęcie gospodarstwa - a przynajmniej brak jest bezspornych dowodów, że taką zgodę wyraził. Ponadto, za bezzasadny organ uznał zarzut błędnego przejęcia ½ udziału w działce nr [...] zamiast ¼. W ocenie Ministra, z pkt 1 decyzji z [...] grudnia 1980 r. wynika bowiem, że przejęto ½ działek [...],[...],[...],[...] i ½ [...]. Oznacza to, że ww. decyzją przejęto ½ z ½ działki nr [...], a zatem¼ tej działki. Ponadto, za niezasadny uznał organ zarzut oddania w dożywotnie użytkowanie działki gruntu o powierzchni [...] ha z działki nr [...]. Podniósł, że działka nr [...] w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1980 r. nie była wydzielona. Istniała natomiast działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z czego udział F. K. odpowiadał powierzchni [...] ha. Organ nadzoru uznał zatem, że sporną decyzją do dożywotniego użytkowania rolnika oddano [...] ha z działki nr [...] oraz [...] ha z innej działki. W ocenie organu nadzoru, naruszenia tego nie można jednak uznać za rażące. Nieprecyzyjne określenie granic obciążenia tym prawem nie miało bowiem wpływu na zmianę struktury własności. Poza tym, prawo to obciążało nieruchomość tylko do śmierci F. K. Za niezasadny uznał również organ odwoławczy zarzut błędnego wskazania w decyzji z [...] grudnia 1980 r. powierzchni działki nr [...]. Minister podniósł, iż działka nr [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie istniała. W ocenie organu, uznać należało, że ustanowienie w drodze decyzji z [...] grudnia 1980 r. służebności gruntowej na działce nr [...] w rzeczywistości oznaczało ustanowienie tego prawa na działce nr [...]. Minister wskazał, iż przemawia za tym także określenie w ww. decyzji powierzchni działki jako [...] ha. Powierzchnia ta stanowiła bowiem w przybliżeniu należną F. K. ¼ powierzchni działki [...] o powierzchni całkowitej [...] ha ([...] ha : 4 = [...] ha). W konkluzji organ nadzoru podkreślił, iż tego rodzaju naruszenia nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa. Organ uznał ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niedoręczenia decyzji z [...] grudnia 1980 r. współwłaścicielowi nieruchomości – J. B. W ocenie organu nadzoru, zarzut ten mógłby ewentualnie stanowić podstawę wznowienia, a nie stwierdzenia nieważności. Minister wskazał ponadto, iż skarżący posiadał w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Organ wskazał również, iż J. B. miał wiedzę o prowadzeniu postępowania dotyczącego przejęcia udziałów od F. K., czego dowodzi treść protokołu z dnia [...] listopada 1980 r. Podsumowując, Minister uznał, iż po analizie zarzutów oraz przepisów zastosowanych przez Naczelnika Miasta i Gminy w G., decyzja z [...] grudnia 1980 r. nie narusza prawa w sposób rażący, co oznacza brak podstaw do stwierdzenie jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r. wniósł J. B., reprezentowany przez T. B., zarzucając tej decyzji naruszenie art. 28 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał na uchybienie Naczelnika Miasta i Gminy w G. w powiadomieniu go, jako współwłaściciela gospodarstwa, o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. W ocenie skarżącego, podział nieruchomości nie powinien być brany pod uwagę przy wydaniu ww. decyzji z [...] grudnia 1980 r., a protokoły nie zostały sporządzone w jego obecności. Pokreślił również fakt swojego stałego gospodarowania na całości działki nr 58. W ocenie skarżącego, ówczesna władza wykorzystała nieudolność F. K., wynikającą z jego głuchoty i podeszłego wieku. Wskazał, iż niecelowym było rozdrobnienie ww. gospodarstwa, gdyż mogło ono nadal prawidłowo funkcjonować. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1980 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa udziału wynoszącego ½ w gospodarstwie rolnym (bez budynków) położonym we wsi J. składającym się z działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...]. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę. Natomiast, w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). Innymi słowy mówiąc, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Podstawowe zatem znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1980 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa udziału wynoszącego ½ w gospodarstwie rolnym położonym we wsi Jastrzębia składającym się z działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...]i [...]w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa stanowiący podstawę jej wydania. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana - jak wynika z jej treści - na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), zwanej dalej "ustawą". Zatem, w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy, w wersji obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy ocenić wskazaną wyżej decyzję. Stosownie do art. 45 ww. ustawy, w przypadku gdy rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Z powyższego wynika, iż przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa w powołanym trybie było możliwe w przypadku łącznego ziszczenia się następujących warunków: (1) złożenia przez rolnika stosownego wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa oraz (2) alternatywnego zaistnienia jednej z trzech okoliczności: braku następców rolnika bądź niespełniania przez następcę/następców rolnika warunków do przejęcia gospodarstwa ewentualnie odmowy przez następcę/następców rolnika przejęcia tego gospodarstwa. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść trzeba, iż w aktach archiwalnych sprawy znajduje się skierowany do Urzędu Miasta i Gminy w G. wniosek (podanie) F. K. z dnia [...] kwietnia 1980 r. o przejęcie na własność Skarbu Państwa jego gospodarstwa rolnego bez zabudowań. Oznacza to - jak trafnie ustalił organ nadzoru - iż spełniony został wymagany przepisami ustawy z 27 października 1977 r. pierwszy z dwóch warunków przejęcia gospodarstwa na własność Państwa w trybie art. 45 ustawy. Analiza akt archiwalnych potwierdza, iż w sprawie spełniony został również drugi warunek zawarty w art. 45 ustawy, to jest warunek dotyczący następców rolnika. W aktach archiwalnych znajdują się bowiem oświadczenia potencjalnych następców rolnika (I. Ż., B. K., M.B. i J. B.), z których jednoznacznie wynika, iż osoby te nie wyrażały zgody na przejęcie gospodarstwa rolnego. Takiej zgody nie wyraził więc w sposób wyraźny również skarżący, co potwierdza jego oświadczenie z [...] listopada 1980 r. Wprawdzie na oświadczeniu skarżącego o braku zgody na przejęcie gospodarstwa widnieje jednocześnie jego odręczna adnotacja, że zamierza on nabyć od Skarbu Państwa grunty przekazane przez F. K., to jednak - jak trafnie podniósł organ nadzoru - treść innych dokumentów archiwalnych (wniosek F.K. z [...] kwietnia 1980 r. wskazujący, iż J. B. " (...) zamierza być na tym terenie tylko do jesieni bieżącego roku" oraz uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 1984 r. wskazujące na to, że J. B. przeniósł się do Ł., gdzie pracował jako zwrotniczy P.) przemawia za tym, iż wyrażony w oświadczeniu z [...] listopada 1980 r. brak zgody skarżącego na przejęcie gospodarstwa i jednoczesna deklaracja zamiaru nabycia tych gruntów mogły być podyktowane planami zawodowymi J.B. Podsumowując, zebrana w aktach sprawy dokumentacja archiwalna pozwala na ustalenie, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z 27 października 1977 r. Prawidłowo zatem uznał organ nadzoru, iż decyzja z [...] grudnia 1980 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się zaś do zarzucanych kontrolowanej decyzji naruszeń w postaci oddania w dożywotnie użytkowanie działki gruntu o powierzchni 0,30 ha z działki nr [...] oraz błędnego wskazania powierzchni działki nr [...], w ocenie Sądu, jak trafnie wyjaśnił to organ nadzoru, wskazane naruszenia nie mogą być traktowane w kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Jak już bowiem wskazano powyżej, instytucję stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Oznacza to, iż nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Wymagane jest bezsporne ustalenie, że kontrolowana w nadzorze decyzja w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. W ocenie Sądu, taka zaś sytuacja nie miała miejsca w przypadku wspomnianych naruszeń. Chybiony jest również zarzut niedoręczenia decyzji o przejęciu współwłaścicielowi nieruchomości – J. B. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd iż zarzut braku udziału strony w postępowaniu nie może być rozpatrywany w kategorii wady, o której mowa w art. 156 § 1 kpa mogącej skutkować nieważnością decyzji. Okoliczność pozbawienia strony udziału w postępowaniu może być bowiem rozpatrywana wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 843/2005). Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Niezależnie od powyższego, zgodzić się trzeba z organem nadzoru, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] grudnia 1980 r. J. B. (współwłaściciel nieruchomości) miał wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. Skoro zatem przy przejęciu gospodarstwa rolnego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1980 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, to uznać trzeba, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.