I SA/Wa 1686/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] w [...] decyzją z [...] grudnia 1988 r. nr [...] postanowił sprzedać F. i Z. małż. P. lokal mieszkalny nr [...] położony w K., [...] o pow. [...] m2, którego cenę określono na kwotę [...] zł. Na poczet ceny kupna lokalu zaliczono wartość mienia pozostawianego za granicą, którego wartość oszacowano na kwotę [...] zł. Wraz z lokalem przeniesiono na rzecz nabywców prawo użytkowania wieczystego gruntu, którego wartość określono na kwotę [...] zł. Powyższa decyzja stanowiła podstawę zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] stycznia 1989 r. umowy sprzedaży, mocą której ww. osoby nabyły mieszkanie to na własność. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] sierpnia 1997 r. nr [...], działając na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 sierpnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. Nr 47, poz. 244), stwierdził, że F. P. posiada prawo do otrzymania ekwiwalentu za nieruchomości pozostawione na byłych terenach wschodnich Polski w [...] (pkt 1). Organ wskazał, że wartość pozostawionego majątku wynosi [...] zł według cen obowiązujących w marcu 1997 r. po uwzględnieniu realizacji części uprawnienia do otrzymanej rekompensaty, zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] z [...] stycznia 1989 r. (pkt 2). M. P. (dalej jako "skarżąca"), działając jako opiekun prawny F. P., pismem z 25 października 2008 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wypłatę rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wskazała, że decyzją z [...] sierpnia 1997 r. potwierdzono F. P. prawo do otrzymania ekwiwalentu za przedmiotowe mienie. Jak wynika z treści tej decyzji, w świetle obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (wówczas Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 8 lipca 2005 r.", do realizacji pozostało [...]% całkowitej wartości pozostawionego mienia. F. i Z. P. zrealizowali bowiem część ekwiwalentu w wysokości [...]% wartości mienia, nabywając aktem notarialnym z [...] stycznia 1989 r. lokal mieszkalny wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu w K., którego wartość wynosiła [...] zł (przy całkowitej wartości pozostawionego mienia [...] zł). Do powyższego pisma załączono wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty złożony w trybie ustawy z 8 lipca 2005 r. na urzędowym formularzu oraz oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty i oświadczenie wnioskodawcy o miejscach zamieszkania po przybyciu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 24 marca 2009 r. skarżąca uzupełniła powyższy wniosek występując również o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., prawa do rekompensaty za przedmiotowe mienie w związku z decyzją z [...] sierpnia 1997 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., jako formę realizacji prawa do rekompensaty wybrała świadczenie pieniężne. [...] Urząd Wojewódzki w [...] pismem z 17 sierpnia 2009 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek z 25 października 2008 r., uzupełniony pismem z 24 marca 2009 r., rozdzielony został na dwie sprawy, tj.: - nr [...] dotyczącą wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w pozostałej części za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; - nr [...] dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] sierpnia 1997 r. w części określającej pozostałą część rekompensaty za mienie pozostawione w [...]. Skarżąca pismem z 29 grudnia 2010 r. zgłosiła swój udział w niniejszej sprawie w miejsce zmarłej matki – F. P. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], działając z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] sierpnia 1997 r., natomiast Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z kolei postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w pozostałej części za przedmiotową nieruchomość, a następnie decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] sierpnia 1997 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., odmówił skarżącej ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wynikającej z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] sierpnia 1997 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w sprawach, w których nastąpiła częściowa realizacja uprawnień winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty, tj. art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 12 i art. 13 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. W takich przypadkach prowadzone jest, na wniosek osoby uprawnionej złożony w ustawowym terminie, tj. do 31 grudnia 2008 r., postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie pozostałej części prawa do rekompensaty w drodze decyzji, zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy. W decyzji kończącej to postępowanie organ obowiązany jest do określenia wysokości świadczenia pieniężnego, jeżeli strona wybrała tę formę realizacji prawa do rekompensaty i ustalenia, czy istnieje możliwość pomniejszenia wysokości zaliczanej kwoty oraz wysokości świadczenia pieniężnego, tj. 20% wartości pozostawionej nieruchomości, o wartość nabytego prawa własność nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali w myśl art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. Organ dodał, że pod nr [...] przed Wojewodą [...] prowadzone jest takie właśnie postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty w pozostałej części z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zainicjowane wnioskiem skarżącej z 25 października 2008 r. Wojewoda wskazał dalej, że art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. ma natomiast zastosowanie jedynie do osób, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty w ogóle lub gdy zrealizowały je jedynie częściowo. Częściowa realizacja nie wyczerpuje jednak prawa do czegoś. Taka interpretacja przepisu byłaby uprawniona jedynie wtedy, gdyby nie było art. 6 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. W realiach niniejszej sprawy uznać zatem należało, że skarżąca nie jest uprawniona do ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., skoro z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r. potwierdzającej F. P. uprawnienie do zaliczenia pozostałej wartości mienia pozostawionego w [...] wynika, że prawo to częściowo zostało zrealizowane. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko, że osoby uprawnione, które częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r., tj. przed 7 października 2005 r., ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, obowiązane są do uzyskania decyzji potwierdzającej to prawo w trybie przepisów nowej ustawy. Nie ma natomiast do nich zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., który dotyczy jedynie osób, które swojego prawa do rekompensaty nie zrealizowały w ogóle, a posiadają stosowne decyzje lub zaświadczenia prawo ich potwierdzające. Tylko zatem takie osoby mogą skorzystać z ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Skoro zatem poprzednicy prawni skarżącej w ramach częściowej rekompensaty nabyli lokal mieszkalny w K. wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu, to tym samym powinna ona uzyskać decyzję potwierdzającą prawo do pozostałej części rekompensaty w trybie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. Wobec tego odmowa przez organ pierwszej instancji ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty była słuszna. Zdaniem organu odwoławczego nie powinna ona jednak przybierać formy decyzji, a jedynie pisma informującego. Ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty jest bowiem czynnością materialno-techniczną, a w konsekwencji niedopuszczalne jest orzekanie o takiej czynności w kwalifikowanym akcie prawnym, jakim jest decyzja. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania przed organem pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. wniosła o jej uchylenie i uznanie prawa do wypłaty pozostałej części rekompensaty orzeczonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez wadliwą interpretację nakazującą wszczęcie postępowania skutkującego wydaniem decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", gdyż decyzja ta dotyczyłaby sprawy rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją, tj. decyzją z [...] sierpnia 1997 r.; - art. 105 § 1 K.p.a. w zakresie bezzasadnego uznania przez organ odwoławczy, że niniejsze postępowanie było bezprzedmiotowe; - art. 139 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości, co ukształtowało sytuację prawną strony w sposób bardziej niekorzystny, bowiem zamyka drogę do konkretyzacji jej praw; - art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez odmowę wpisu do rejestru decyzji wydanej na podstawie przepisów odrębnych, a potwierdzającej prawo do pozostałej części rekompensaty; - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, mimo uznania, że decyzja ta nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, co świadczy o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji; - art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. podważające zaufanie strony do organów administracji publicznej poprzez pogwałcenie podstawowych norm prawnych i konstytucyjnych, powodując działania sprzeczne z interesem społecznym i prywatnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżąca pismem z 25 października 2008 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z przepisami ustawy z 8 lipca 2005 r. Pismem z 24 marca 2009 r. uzupełniła powyższy wniosek występując również o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., prawa do rekompensaty z przedmiotowe mienie w związku z decyzją z [...] sierpnia 1997 r. potwierdzającą jej matce – F. P. prawo do otrzymania ekwiwalentu za przedmiotowe mienie. [...] Urząd Wojewódzki w [...] wniosek skarżącej z 25 października 2008 r. rozdzielił na dwie sprawy, tj.: - sprawę nr [...] dotyczącą wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w pozostałej części za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; - sprawę nr [...] pierwotnie dotyczącą wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r. (decyzją z [...] lutego 2016 r. umorzono to postępowanie), a następnie dotyczącą żądania skarżącej o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., prawa do rekompensaty za przedmiotowe mienie w związku z decyzją z [...] sierpnia 1997 r. Obecnie rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy drugiego z ww. postępowań nr [...], tj. wniosku skarżącej o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1 (...). Z powyższego wynika, że konieczną przesłanką dla ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty jest, oprócz orzeczenia potwierdzającego to prawo (skarżąca niewątpliwie takim orzeczeniem dysponuje – decyzja z [...] sierpnia 1997 r.), również fakt niezrealizowania tego prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że uprzednie częściowe zrealizowanie rekompensaty uniemożliwia automatyczne ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie, na co wskazuje decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] w [...] z [...] grudnia 1988 r. Słusznie organy orzekające w sprawie wskazały, że treść art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. musi być odczytywana w kontekście art. 6 ust. 3 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Wniosek, o którym mowa w tym przepisie, jest wnioskiem z art. 5 ust. 1, tj. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. wynika wyraźnie różnica odnośnie do zasad postępowania w przypadku osób, które w ramach regulacji dotyczących prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa oraz osób, które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty, jednak prawa tego nie zrealizowały w ogóle. Te pierwsze występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a więc takim, którego w istocie dotyczy regulacja ustawowa, zaś drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Ten wniosek jest wyjątkiem od ogólnej reguły działania prawa o rekompensacie. W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów przedstawione w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, o konieczności odmowy ujawnienia prawa do realizacji wybranej formy rekompensaty z uwagi na częściowe zrealizowanie tego prawa w 1988 r. Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. oraz art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Nie można zgodzić się natomiast ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że odmowa ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego, nie zaś w formie decyzji, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Wskazać należy, że uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 K.p.a. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1448/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie konieczne było wydanie decyzji o odmowie ujawnienia w rejestrze wybranej przez skarżącą formy realizacji prawa do rekompensaty. W tej sytuacji zasadnie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji (mimo uznania, że decyzja ta nie budzi zastrzeżeń merytorycznych) i umorzenie postępowania prowadzonego przed tym organem w całości. Zdaniem jednak Sądu, wobec faktu, że skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy nie przysługiwało prawo do ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r.), powyższe uchybienie przepisom postępowania przez organ odwoławczy pozostawało bez wpływu na wynik tej sprawy, zaś skarżąca miała możliwość poddania kontroli sądowej wydanych decyzji, z czego skorzystała. Na marginesie wskazać należy, na co zwrócono uwagę już powyżej, że wnioskiem z 25 października 2008 r. skarżąca wystąpiła w trybie ustawy z 8 lipca 2005 r. również o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w pozostałej części za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie to zarejestrowano pod nr [...] i jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nr [...] zostało ono, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. na wniosek skarżącej z 13 sierpnia 2015 r. ponowiony w dniu 29 września 2015 r., zawieszone z uwagi na konieczność uzupełnienia przez nią braków złożonego wniosku. Organ pouczył również stronę, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się ona o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane za wycofane. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.