I SA/Wa 1686/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [..], po rozpatrzeniu odwołania [...][...]- działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019r., nr [...] o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na [....][...] - i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organI instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019r. [...][....]wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką [....][...]- osobą niepełnosprawną. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] odmówił [...][....] przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na [...][....]. W uzasadnieniu decyzji wykazał, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność [...][...] tj. osoby wymagającej opieki, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2017 r. - czyli po ukończeniu przez nią [...] roku życia. Nie została więc spełniona ustawowo określona przesłanka do ubiegania się o to świadczenie. Organ dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2220 ze zm.), w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże wyrok zakresowy TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...][...] - wskazując na naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019r., nr [...]. Podniosło, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady jego ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2220 ze zm.), dalej jako "ustawa". Następnie przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a., ust. 1b i ust. 5 ustawy. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2018r. wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, w [....] zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności - na stałe. Z orzeczenia tego wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2017r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego została oparta o dokonane przez organ I instancji ustalenie, że przedłożone przez skarżącą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej matki, nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika jedynie, iż okoliczności tej nie można ustalić - co oznacza, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunek ten wynika z przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów skarżącej może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych - pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2220 ze zm.), w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art 32 ust. 1 Konstytucji Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją - to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie. Przy czym niekonstytucyjność takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zatem skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Dalej Kolegium przytoczyło szereg wyroków sądów administracyjnych na okoliczność, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażany jest pogląd, iż w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż przewiduje to art. 17 ust. 1 b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności - jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego - utraciło przymiot konstytucyjności. W związku z tym, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego uznało za niedopuszczalne wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją. Stwierdziło też, iż w ponownym postępowaniu konieczne będzie podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która utraciła moc obowiązującą. Podsumowując Kolegium uznało, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania, w którym organ I instancji dokona oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - z pominięciem kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych - należało uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...][...] -zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Mając powyższe na względzie, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - bowiem nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia. Ewentualnie, gdyby organ II instancji miał jakiekolwiek wątpliwości co do spełnienia przez nią tych przesłanek - to takie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Dodała, że w postępowaniu przed organem I instancji złożyła ona w dniu [...] czerwca 2019 r. oświadczenie z którego wynika, iż spełnia przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniosła, że w związku z koniecznością zapewnienia mamie 24-godzinnej opieki musiała zrezygnować z pracy, mama jest pod jej wyłączną opieką i to ona odpowiada za wszelkie kwestie związane z jej leczeniem, prowadzeniem gospodarstwa domowego, zaspokojeniem podstawowych potrzeb oraz zapewnieniem codziennej opieki. Ponadto zapewniła, że jeżeli zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres równoczesny z pobieranym zasiłkiem dla bezrobotnych - to zobowiązuje się zrezygnować z tego zasiłku oraz zwrócić otrzymane środki do Urzędu Pracy. Stwierdziła też, iż organ I instancji odmówił jej przyznania tego świadczenia wyłącznie ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy - nie miał zaś żadnych wątpliwości co do spełniania przez nią pozostałych przesłanek jego uzyskania. Na zakończenie podniosła, że w sposób nieformalny została poinformowana przez pracownika organu I instancji, iż w razie braku zaskarżenia decyzji organu II instancji do Sądu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ ten ponownie wyda decyzję odmowną z powołaniem się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt ten był dodatkową okolicznością zmuszającą ją do złożenia sprzeciwu do Sądu. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania, w którym organ I instancji dokona oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - z pominięciem kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy ocenił bowiem prawidłowość działań organu I instancji, w szczególności to, czy został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Te ostatnie nie zostały dopełnione przez organ I instancji. Dodało, że biorąc pod uwagę fakt, że w sprzeciwie nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które mogą mieć wpływ na zajęte stanowisko - wniosek o jego oddalenie jest w pełni uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest niezasadny, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [....] czerwca 2019 r. o odmowie przyznania [...][...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia tej decyzji był fakt, że organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Przy czym uznał on, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 -w którym orzekł on, iż art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art 32 ust. 1 Konstytucji - jest wyrokiem zakresowym, wobec czego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Natomiast organ II instancji uznał, że skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie ww. przepisu ustawy z Konstytucją - to niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją. Dodał, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania, w którym organ I instancji dokona oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - z pominięciem kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych - należało uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego. Wskazać bowiem należy, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki z art. 17 ustawy - uznając, iż wystarczy sam fakt niespełnienia przesłanki z ust. 1 b tego artykułu. Zatem należy od początku przeprowadzić całe postępowanie dowodowe w sprawie - zebrać wszystkie potrzebne dokumenty i je ocenić, ewentualnie dokonać dodatkowych ustaleń np. przeprowadzić wywiad środowiskowy - a następnie wydać stosowną decyzję. Zakres tych czynności wskazuje, że nie będzie to "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów" określone w art. 136 k.p.a. - zatem konieczne było uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Poza tym próba merytorycznego orzekania w wyniku rozpatrzenia odwołania oznaczałaby, że sprawa ta byłaby de facto rozpatrzona wyłącznie przez jedną instancję - co z kolei oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej uznającej, że fakt, iż organ I instancji odmówił jej przyznania świadczenia wyłącznie ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy świadczy o tym, że nie miał on żadnych wątpliwości, co do spełniania przez nią pozostałych przesłanek jego uzyskania. Takie stanowisko organu świadczy o tym, że analizował on tylko tę jedną przesłankę i uznał, iż jest to wystarczający powód do odmowy przyznania świadczenia - wobec powyższego nie zajmował się już oceną pozostałych przesłanek koniecznych do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - podejmując rozstrzygnięcie z [...] lipca 2019 r. - nie przekroczyło uprawnień przyznanych mu przepisem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przeprowadzenie całego postępowania dowodowego byłoby utrudnione do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego. Poza tym fakt dwukrotnego (w pierwszej i w drugiej instancji) rozpatrzenia danej kwestii zawsze jest korzystniejszy dla stron postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.