I SA/Wa 1687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Zarządu [...] W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Zarząd [...] W., po rozpatrzeniu wniosku M. F. o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., odmówił wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu tego lokalu oraz na umieszczenie skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony; zobowiązał Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu nr [...]; wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla W. oraz Dyrektorowi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] i nadzór nad wykonaniem uchwały powierzył członkowi Zarządu Dzielnicy sprawującemu nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych dla [...]. Jako podstawa prawna uchwały wskazany został § 21 ust. 1 w związku z § 37 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]), zmienionej uchwałą z dnia [...] maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał, że z uwagi na zaległości w opłatach za zajmowany lokal E. F. i M. F. została wypowiedziana umowa najmu przedmiotowego lokalu, ze skutkiem na dzień 31 maja 2005 r. M. F. wystąpił z odrębnym wnioskiem o przywrócenie tytułu prawnego do tego lokalu wskazując we wniosku tylko pełnoletnie dzieci informując, że była żona E. F. nie zamieszkuje w tym lokalu. Z informacji Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami wynika, że zaległości w opłatach za lokal zostały spłacone w maju 2006 r. Opłaty wpływają nieregularnie, obecnie na koncie lokalu brak zaległości. Z informacji tego Zakładu nie wynika jednoznacznie aby wnioskodawca i jego była żona nieprzerwanie zamieszkiwali w przedmiotowym lokalu od chwili wypowiedzenia umowy najmu. Średni miesięczny dochód brutto na 1 osobę w rodzinie wnioskodawcy w okresie ostatnich sześciu miesięcy przed złożeniem wniosku wynosił [...] zł. Minimum dochodowe w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującym w dniu złożenia wniosku wynosiło 899,10 zł na osobę. M. F. nie spełnia kryteriów określonych w § 37 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) do ponownego zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu, bowiem brak potwierdzenia, że wnioskodawca nieprzerwanie zamieszkiwał w lokalu od chwili wypowiedzenia umowy najmu. Zarząd w uzasadnieniu uchwały podał też, że w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] toczy się postępowanie z wniosku byłych właścicieli, decyzja w sprawie nieważności orzeczenia administracyjnego jeszcze nie zapadła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. F. zarzucił uchwale z [...] lipca 2008 r. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący nie przebywa stale w lokalu nr [...], w wyniku czego uznano, że nie zachodzą przesłanki do zawarcia ponownej umowy najmu tego lokalu. Skarżący wniósł o uchylenie tej uchwały w całości, uznanie uprawnienia do ponownego zawarcia umowy najmu i wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi M. F. podniósł m.in., że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, w szczególności nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Postępowanie zakończone zaskarżoną uchwałą przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie organ ma obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W niniejszym postępowaniu nie ustalono stanu faktycznego. Zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu dopiero w dniu 30 czerwca 2009 r. na jego wyraźną prośbę. Zgodnie z § 37 ust. 1 uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r. na wniosek osoby, która utraciła prawo najmu lokalu i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, umowę najmu można zawrzeć ponownie, jeżeli ustała przyczyna z powodu której została rozwiązana umowa najmu oraz gdy wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt 2 uchwały. Skarżący spełnia te warunki. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała kwalifikuje się do kategorii "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona uchwała spełnia wszystkie cechy opisane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. III CZP 121/2005. Z art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczności czynności. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu, w sprawach, o których mowa w § 1 sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżącego w dniu 6 lipca 2009 r. nie odniesiono się merytorycznie do zarzutów stawianych w wezwaniu, tj. do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odpowiadając na skargę Zarząd [...] W. wniósł o jej odrzucenie wobec braku drogi sądowoadministracyjnej w sprawie, a w przypadku przyjęcia przez Sąd sprawy do rozpoznania ojej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko Zarząd wskazał, że żaden przepis prawa nie nadaje uchwałom Zarządu Dzielnicy charakteru rozstrzygnięć indywidualnych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oświadczenia woli dotyczące najmu lokali mieszkalnych (w tym ponownego zawarcia umowy najmu) mają charakter cywilnoprawny. Roszczenia związane z zawieraniem umów nie podlegają rozstrzygnięciu przez sądy administracyjne, lecz wyłącznie w drodze powództw cywilnoprawnych. Nie można przyjmować, że złożenie oświadczenia woli dotyczącego wynajęcia lokalu w formie uchwały zarządu może nie mieć charakteru cywilnoprawnego. Określone zdarzenie ma charakter cywilnoprawny niezależnie od tego czy wywołuje skutki cywilnoprawne bezpośrednio, czy też w dalszej perspektywie, stanowiąc źródło roszczenia cywilnoprawnego. Nie można podzielić stanowiska, że uchwała taka w świetle istniejącego orzecznictwa może być traktowana jako dotycząca sprawy zakresu administracji publicznej. Problem ten jest sporny w orzecznictwie. Przyjmuje się, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa jako członków społeczności lokalnej. Taką uchwałą jest niewątpliwie uchwała Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], która ustala zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy. Sprawa wyboru osoby, z którą umowa najmu jest zawierana jest normowana przez przepisy Kodeksu cywilnego. Przede wszystkim zaś w drodze tej czynności nie przyznaje się ani nie stwierdza się lub uznaje uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Skarżący nie może wskazać żadnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek wyrażenia przez miasto W. - za pośrednictwem swoich organów - zgody na ponowne zawarcie umowy najmu. Brak możliwości wskazania konkretnego przepisu na podstawie którego organ miałby obowiązek wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu oznacza, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego, co oznacza brak podstaw do złożenia skargi. Zgodnie z § 37 uchwały z [...] grudnia 2004 r. na wniosek osoby, która utraciła prawo najmu do lokalu i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, umowę najmu można zawrzeć ponownie, jeżeli ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu a wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe. Rozstrzygnięcie Zarządu [...] oparte było na postanowieniach § 37 powołanej uchwały oraz przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, z którego jednoznacznie nie wynika aby M. F. nieprzerwanie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu. Powołany przepis § 37 uchwały ma charakter fakultatywny, co oznacza, że Zarząd [...] może, ale nie musi wyrazić zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu, w związku ze skutecznym wypowiedzeniem, po ustaniu przyczyn wypowiedzenia nawet, jeśli zostały spełnione przesłanki określone w omawianym przepisie. Pozostałe przepisy powołanej uchwały Rady W. również nie nakładają obowiązku prawnego wynajmowani lokali wszystkim osobom znajdującym się w trudnym położeniu finansowym i życiowym, zwłaszcza że lista osób oczekujących na najem lokalu komunalnego jest bardzo długa. Brak jest jednoznacznych dowodów aby skarżący nieprzerwanie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu i wobec tego uznano, że nie została z całą pewnością spełniona przesłanka umożliwiająca pozytywne rozpatrzenie wniosku. Fakt niedoręczenia uchwały skarżącemu nie pozbawił go informacji o losach wniosku. Skarżący został poinformowany o treści uchwały Zarządu [...] pismem z dnia 8 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę obowiązujące kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała Zarządu [...] W. jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tak podobne uchwały oceniane są w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak np., Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) przyjął, że uchwała zarządu [...] W., odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkaniowego zasobu gminy (...), jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa art. 3 § pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis obejmuje różnorodne formy działania wynikające z ustaw samorządowych. Mimo, że zaskarżona uchwała ma charakter indywidualny podlega kontroli na podstawie powołanego wyżej przepisu jako dotycząca sprawy z zakresu administracji publicznej. Błędne jest stanowisko skarżącego, że uchwała ta odpowiada kryterium określonego w art. 3 § 2 pkt 4, który odnosi się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący podnosi, że uchwala nie zawiera uzasadnienia faktycznego, a postępowanie nią zakończone zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 k.p.a. Sąd zauważa, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do uchwał rad gmin i zarządów dzielnicy. Wynika to wprost z art. 1 tego Kodeksu, który stanowi m.in, że normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (pkt 1) i przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt. 1. Nie ma więc podstaw stosować do zaskarżonej uchwały zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.) i do żądania uzasadnienia uchwały zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. Ponieważ przedmiotowa uchwała nie jest decyzją, jak niewłaściwie przyjmuje skarżący, nie było też obowiązku jej doręczenia skarżącemu, wystarczające było poinformowanie zainteresowanego o treści uchwały. Będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała Zarządu [...] W. z [...] lipca 2008 r. wydana została na podstawie § 21 ust. 1 w związku z § 37 ust. 1 uchwały Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter kompetencyjny i stanowi, że wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Paragraf 37 ust. 1 powołanej uchwały stanowi natomiast, że na wniosek osoby, która utraciła prawo najmu lokalu i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, umowę najmu można zawrzeć ponownie, jeżeli ustała przyczyna z powodu której została rozwiązana umowa najmu i wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt 2 uchwały (kryterium dochodowe). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyjęto, że M. F. spełnia kryterium dochodowe (§ 4 pkt 2 w związku z § 37 pkt 2), nie spełnia natomiast warunku nieprzerwanego zamieszkiwania w lokalu, bowiem brak jest jednoznacznego potwierdzenia, że wnioskodawca nieprzerwanie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu od chwili wypowiedzenia umowy najmu. Paragraf 37 uchwały Rady miasta [...] W. z [...] grudnia 2004 r., na podstawie którego wydana została zaskarżona uchwała ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet przy spełnieniu warunków określonych w tym przepisie Zarząd [...] nie miał obowiązku wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie została wyjaśniona kwestia nieprzerwanego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu od chwili wypowiedzenia umowy najmu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.