I SA/Wa 1687/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. B. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] i o ustaleniu odszkodowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...], ustalił lokalizację drogi ekspresowej [...] na odcinku węzła [...] – do granicy z gminą K. na długości [...] km. Decyzją powyższą objęta została m. in. działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiąca własność M B. . Działka ta uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Wnioskiem dnia [...] września 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gm. J. (obręb[...] , arkusz mapy [...]), dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...] przez Sąd Rejonowy w L., stanowiącej własność M. B. .Decyzją tą zostało ustalone odszkodowanie na rzecz M. B. za przejęte prawo własności ww. nieruchomości w wysokości [...] zł i ustalono termin wydania decyzji na 31 dzień liczony od daty doręczenia decyzji. Kwota odszkodowania za nieruchomość została ustalona na podstawie opinii szacunkowej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 18 grudnia 2008 r. W dniu 22 stycznia 2009 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wniosła M. B. wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła organowi naruszenie art. 32, art. 64 i art. 21 Konstytucji poprzez ustalenie niesłusznego odszkodowania, które nie odzwierciedla cech rynkowych oraz naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ oraz nieoznaczenie w decyzji strony postępowania, art. 119 i art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieoznaczenie celu, na jaki nieruchomości została wywłaszczona, a także naruszenie § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez dobór nieruchomości niepodobnych, a co za tym idzie rażące zaniżenie kwoty odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr[...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie w sprawie, odpowiada przepisom ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardom zawodowym rzeczoznawców majątkowych. Rzeczoznawca majątkowy, w dniu 21 grudnia 2009 r. potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wniosła M. B. W skardze zarzuciła zaniżenie wartości szacowanej nieruchomości i brak negocjacji co do wysokości odszkodowania za nieruchomość. Skarżąca wskazała przykładowe ceny za m2 nieruchomości położonych w L. i jako dowód dołączyła opinię biegłego rzeczoznawcy z dnia 17 kwietnia 2010 r. oraz artykuły prasowe dotyczące cen gruntów na terenie L. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie sporządzony operat szacunkowy stanowi podstawę do negocjacji z właścicielami działek. Odszkodowanie zaś powinno zawierać także takie elementy jak: wartość utraconych dopłat z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, koszty związane z poszukiwaniem nowej nieruchomości, wartość uzyskiwanych corocznie plonów, straty moralne z tytułu utraty dóbr dziedzicznych (art. 21 Konstytucji). Skarżąca wskazała również, że sposób przebiegu obwodnicy powoduje, że nie będzie dojazdu do działki [...], a nie zaproponowano jej wykupu działki [...]. Wskazała również, że na działkach, które po podziale pozostały jej własnością, nie będzie mogła wybudować domu i nie będzie mogła ich użytkować. Wyraziła również obawę, że planowana obwodnica biegnie zbyt blisko L. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wywłaszczenie prawa własności nieruchomości i ustalenie odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 154, poz. 958 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Kwestię sporną stanowi wysokość ustalonego odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. O szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109). W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 18 grudnia 2008 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z wymogami art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego przez umieszczenie stosownej klauzuli w dniu 21 grudnia 2009 r. Rzeczoznawca majątkowy wykazał, że na rynku lokalnym – powiecie l (w szczególności gmina J.) - odnotowano transakcje rynkowe gruntami podobnymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, tj. pod budowę obwodnicy [...]. A zatem prawidłowo rzeczoznawca majątkowy zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r nakazujący uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero brak gruntów o przeznaczeniu drogowym pozwala rzeczoznawcy majątkowemu na zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowego gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie korygowania ceny średniej, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty ceny średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Rzeczoznawca określając stan nieruchomości, prawidłowo wskazał, że wyceniana działka jest niezabudowana i niezagospodarowana oraz użytkowana rolniczo; sąsiedztwo działki stanowią grunty o dominującej funkcji upraw polowych, od strony północnej, w odległości ok. 100 metrów, znajduje się rozproszona budowa siedliskowa. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego do porównania przyjęto 19 transakcji nieruchomościami podobnymi – o takim samym stanie zagospodarowania i sposobie użytkowania oraz położone na terenie tej samej gminy, co wyceniana działka. Ustalone zostały cechy nieruchomości najbardziej wpływające na poziom ich cen, tj. położenie nieruchomości i jej stan zagospodarowania. Na podstawie tych transakcji ustalono cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1 m2 na poziomie [...] zł. W stosunku do transakcji odległych czasowo zastosowano współczynnik korygujący przyjęty na podstawie analizy rynku, w wysokości + 20% - w stosunku do transakcji z II połowy 2007 r. oraz + 10% - w stosunku do transakcji z I połowy 2008 r. W wyniku tej korekty została ustalona wartość jednostki porównawczej na poziomie [...] zł/m2. Wartość wywłaszczonej nieruchomości określono na kwotę [...] zł. W ocenie Sądu, przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów. Wszystkie wątpliwości skarżącej zostały wyjaśnione w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 25 listopada 2009 r. Rzeczoznawca wyjaśnił różnicę miedzy, wskazywanymi przez skarżącą, cenami transakcyjnymi uzyskiwanymi za grunty położone na terenie L. przy Al. [...] i ul. [...] oraz gruntami przeznaczonymi pod budowę supermarketu a ceną przedmiotowej nieruchomości. Wskazał on bowiem, że poziom cen transakcji, wskazywanych przez skarżącą, wynika z faktu, że dotyczyły one gruntów wydzielonych z gruntów budowlanych położonych w otoczeniu gruntów komercyjnych oraz gruntu zalesionego bez ekspozycji względem drogi krajowej. Oznacza to, że były to nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej, za które na rynku uzyskuje się wyższe ceny. Wyjaśnione też zostały kwestie odległości poszczególnych sieci infrastruktury (media, droga wojewódzka) od wycenianej nieruchomości oraz brak wpływu utwardzenia drogi dojazdowej do przedmiotowej nieruchomości na wynik końcowy wyceny nieruchomości. Skarżąca zarzucając operatowi szacunkowemu nieścisłości w powyższym zakresie nie przedstawiła jednak stosownych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Zważyć należy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, będące podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie, nie przewidują odszkodowania za inne składniki majątkowe niż nieruchomość (użytkowanie wieczyste lub inne prawo rzeczowe) oraz za inne przyszłe szkody nie dające się w chwili obecnej przewidzieć. Przepis art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie stanowi, że wywłaszczenie "nieruchomości, użytkowania wieczystego" następuje za odszkodowaniem. Ewentualna szkoda, wskazywana przez skarżącą, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Organy administracji publicznej mając jednoznaczny przepis ustawowy, już z tej tylko przyczyny, nie miały podstaw do bezpośredniego stosowania przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz do orzekania o odszkodowaniu za ewentualne szkody związane z niemożnością realizacji planowanych zamierzeń na gruncie, użytkowania gruntów w sposób dotychczasowy czy szkody związane ze stratami moralnymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, wskazać ubocznie należy, że w piśmiennictwie podnosi się, iż słuszne odszkodowanie nie zawsze oznacza odszkodowania pełnego. To pierwsze odszkodowanie w sposób uzasadniony może być umniejszone. Zamieszczone w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażenie "słuszne odszkodowanie" nie pełni funkcji wyłącznie gwarancyjnej i ochronnej w stosunku do własności prywatnej, lecz przeciwnie - daje ustawodawcy zwykłemu możliwość wywłaszczenia także za niepełnym odszkodowaniem. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego przykładowe ceny za działki położone w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej wskazać należy, że sam fakt położenia w sąsiedztwie nie musi powodować porównywalnej wartości działek, każda nieruchomość bowiem jest inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi. Ponadto podane przez skarżącą wyceny obejmują inny okres, co dodatkowo wpływa różnicująco na wartość rynkową jednego metra kwadratowego gruntu. Nie jest poparciem twierdzeń skarżącej co do wyższych cen uzyskiwanych za grunty podobne do wycenianej nieruchomości załączona do skargi opinia biegłego rzeczoznawcy z dnia 17 kwietnia 2010 r. Opina ta została sporządzona na potrzeby określenia aktualnej wartości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] służebności drogi koniecznej, wg wariantów wynikających z opinii geodezyjnej. A zatem zupełnie inny cel sporządzenie powyższej opinii i dokonanie wyceny w innej dacie powodują, że wycena nieruchomości, na jej podstawie jest zupełnie nieporównywalna z wyceną dokonaną na potrzeby niniejszej sprawy. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.