I SA/Wa 1689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...],[...],[...], położonej we wsi [...], wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność K. L. Podstawę materialno-prawną wskazanej wyżej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 59 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] maja 1994 r. E. L. zwrócił się do Wojewody [...] z żądaniem zwrotu nieruchomości przejętej na własność Państwa od jego matki na podstawie w/w decyzji Prezydenta Miasta Z. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że jest następcą prawnym K. L. Powyższe wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1999 r. sygn. akt [...], gdzie wskazano, ze spadek po K. L. nabyły dzieci: T.L., J. L., B. L., E. L., J. D., po 1/5 części każde z nich. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak : [...], stwierdził, że opisana wyżej decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1978r., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta wobec nie złożenia przez strony w ustawowym terminie odwołania, stała się ostateczna. Wojewoda [...] wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. znak : [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [...] wskazał, iż dopatrzył się znaczących uchybień we własnym postępowaniu, które mogłyby zostać wyeliminowane w trybie postępowania nadzorczego. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. Po przeprowadzeniu postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając z urzędu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie nadzorcze w wyniku którego wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. toczyło się na skutek wniosku E. L. Tymczasem w aktach sprawy brak jest takiego wniosku. Zamiast przedmiotowego wniosku w aktach sprawy znajduje się pismo wniesione przez E. L. z dnia [...] maja 1994r., dotyczące zwrotu nieruchomości o powierzchni [...] ha, obejmującej działki nr: [...],[...] i [...]. Organ wskazał, że treść żądania strony określa przedmiot postępowania. Orzeczenie zatem zapadło niezgodnie z wnioskiem strony, a do rozszerzenia granic wniosku organ nie był uprawniony. Podkreślił, że Wojewoda [...] w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego orzekł poza zakresem wniosku a jest to uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. J. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i jej uchylenie. Jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie Ministra było przedwczesne, ponieważ najpierw powinno zostać rozpatrzone jego pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym domagał się odstąpienia od realizacji zamiaru wszczynania postępowań bez podstawy prawnej. W następstwie rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że konstytutywną zasadą, na której m.in. opiera się postępowanie administracyjne jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Wyjątkiem od niej jest przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności. Za pomocą tej instytucji zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego każda decyzja, nawet taka, która wcześniej orzekała o nieważności innej decyzji, pod warunkiem, że zawiera jedną z enumeratywnie wymienionych wad. Wady te mają charakter kwalifikowanych. Nie każda bowiem wada powoduje stwierdzenie nieważności decyzji, lecz taka która posiada szczególny walor "poważnej". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji następuje kosztem pewności obrotu prawnego, dlatego naruszenie prawa musi mieć tak szczególny walor. Minister ocenił , że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] błędnie potraktował pismo E. L. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo, iż treść tego pisma nie pozwala na takie twierdzenie. Skarżący domagał się bowiem zwrotu przejętych na rzecz Państwa nieruchomości. Porównując treść wniosku wszczynającego postępowanie z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i jego podstawą prawną Minister stwierdził , że organ rozpoznał inny wniosek niż złożony przez E. L. Podkreślił , że organ orzekł zatem niezgodnie z wnioskiem strony, a do rozszerzenia granic wniosku nie był uprawniony. Z powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł , że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] w sposób rażący naruszyła prawo. Wojewoda [...] przy wydawaniu decyzji zobligowany był bowiem do badania prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. W tym celu zobowiązany był podjąć wszystkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Tymczasem Wojewoda [...] obowiązki wynikające z przedstawionych wyżej przepisów w sposób rażący naruszył. W konsekwencji rażąco naruszył również art. 63 § 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie winno być sprecyzowane w podaniu w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym organ zobligowany jest ustalić treść żądania strony, a nie je domniemywać. Odnosząc się do okoliczności podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że orzekanie w przedmiocie ważności decyzji Wojewody [...] w żaden sposób nie może być uznane za przedwczesne. Jeżeli pojawiają się informacje w wysokim stopniu uprawdopodobniające, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa należy niezwłocznie przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i w przypadku stwierdzenia przesłanek do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. wyeliminować ją z obrotu prawnego. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu złożył J. L. W uzasadnieniu wskazał, że domaga się jej uchylenia. Zarzucił między innymi, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zbagatelizował jego zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazał, że wniosek Wojewody o uchylenie jego decyzji powinien być odrzucony, gdyż uchylane mogą być tylko decyzje nieostateczne. Podkreślił także, że praktyki organów administracji w rozpoznawanej sprawie stoją w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie skarżący wniósł o ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2012 r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. [...] mocą , której orzeczono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] , z dnia [...].01.1978r. została wydana z naruszeniem prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że usuwana z obrotu prawnego decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność, że przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanki zostały spełnione. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, iż "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195). Zważyć zatem należy , że ustawowe przesłanki wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. stwierdzającej , że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].01.1978r. została wydana z naruszeniem prawa, zawarte są w treści przepisu art. 156 k.p.a. Dopiero zatem stwierdzenie, które z wymienionych w tym przepisie przesłanek zaistniały w sprawie dałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, co powinno zostać jasno i wyczerpującego omówione w jej uzasadnieniu . Z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika ażeby wskazana wyżej analiza została przeprowadzona. Przeciwnie wywieść z nich można jedynie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanął na stanowisku, że wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z dnia [...] września 2005r. jest wydanie jej bez stosownego wniosku strony. Pogląd ten nie jest w ocenie Sądu orzekającego trafny w okolicznościach niniejszej sprawy. Zaznaczyć bowiem wypada, że dokonując oceny w tym zakresie organy obu instancji pominęły zarówno fakt, że pomimo niezgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] strony w pełni akceptują zapadłe przed Wojewodą [...] rozstrzygnięcie, jak również okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogło zostać wszczęte także z urzędu ( art.157 § 2 k.p.a.). Tym samym uznać należy, że organy obu instancji uchyliły się od oceny będącej przedmiotem sporu decyzji świetle art. 156 k.p.a., co w ocenie Sadu orzekającego w sprawie niniejszej, stanowiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa. Podkreślić należy, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] września 2005 r. wskazał na konkretne naruszenia przepisów prawa, które miały miejsce przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. W tym kontekście , w toku ponownego rozpoznania sprawy organy winny zatem dowieść, że skutkiem naruszeń zaistniałych przy wydaniu tejże decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. zaistniała sytuacja społeczno-gospodarcza niemożliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceniając czy badana decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., organy wezmą pod uwagę wskazówki zawarte w powyższym uzasadnieniu. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd orzekający w sprawie zwraca uwagę, że wniosek Wojewody [...] skierowany do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie niniejszej nie dotyczył uchylenia decyzji tego organu lecz stwierdzenia jej nieważności. Także wniosek J. L. dotyczący żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę z tej przyczyny, że uchybienia, które stały się podstawą uchylenia decyzji nie noszą cechy rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.