I SA/Wa 1691/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 1691/15 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. W. na postanowienie Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako "[...]" - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Naczelnik W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych właścicieli za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako "[...]" o pow. [...] m2. Organ wskazał, że nie ustalił właścicieli ponieważ w czasie działań wojennych zaginęła księga wieczysta, która była prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości. W dniu 27 lutego 2013 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość była częścią nieruchomości będącej własnością A. B. zapisanej w księdze hipotecznej "[...]", która następnie w latach 30-tych XX wieku podlegała parcelacji na działki sprzedawane i wyodrębniane do innych ksiąg hipotecznych. Pismem z dnia 20 marca 2013 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Na dowód, ze nieruchomość pod nazwą "[...]" stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. własność A. B. złożył opracowania na które powoływał się we wniosku, sporządzone przez geodetę [...] zatytułowane "Części nieruchomości na które nie odnaleziono dokumentów potwierdzających sprzedaż gruntów przez A. B. – obszar W. – dekretowy" oraz "Szkic poglądowy części gruntów A. B. stanowiących dawną nieruchomość [...]". Zdaniem A. W. z opracowania geodezyjnego wykonanego przez geodetę [...] na potrzeby postępowania o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu objętego dawna księgą hipoteczną ,, [...]" wynika, iż nieruchomość pod nazwą ,,[...]" stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu własność A. B. Organ ustalił w oparciu o złożone postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ze A. W. jest następcą prawnym A. B. A. B. zmarł w dniu [...] grudnia 1947 r. w O., a spadek po nim nabyły żona M. B. oraz córki: M. B., A. B. i M. B. (postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] marca 1948 r., sygn. akt [...]). M. W. (z d. B.) zmarła w dniu [...] marca 1989 r. w M., a spadek po niej nabyły dzieci: A. W. i J. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 1989 r., sygn. akt [...]). Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. W. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawnorzeczowy A. B. do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja, w związku z czym nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego. Po rozpatrzeniu zażalenia A. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy po pierwsze zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na wniosek strony posiadającej interes prawny. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Minister Infrastruktury i Rozwoju zgodził się z Wojewodą [...], że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, iż jego poprzednik prawny był właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed jej przejściem na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U nr 50, poz. 279). Przedstawione opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego [...], zdaniem organu, wskazuje jedynie "części nieruchomość hip. [...] na które nie odnaleziono dokumentów potwierdzających sprzedaż gruntów przez A. B." Nie jest to natomiast dokument w jakikolwiek sposób potwierdzający, że A. B. był właścicielem tej nieruchomości w dacie jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że dokumentem potwierdzającym własność jest wypis z księgi wieczystej lub akt notarialny. Dokumentem takim nie jest natomiast opracowanie geodezyjne. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że skoro pierwotnie nieruchomość "[...]" była częścią dużej nieruchomości zapisanej pierwotnie w księdze hipotecznej "[...]" to w księdze tej w momencie parcelacji lub sprzedaży wyodrębnianych z niej działek były robione odłączenia do nowozakładanych ksiąg hipotecznych. Wnioskodawca nie przedstawił ani wypisu z księgi hipotecznej [...] ani wypisu z księgi [...] potwierdzającego, że ostatnim właścicielem nieruchomości przed jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa był A. B., od którego wywodzi swoje prawa. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał: 1. naruszenie art. 61a §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo, że postanowienie to zostało wydane po (wadliwym) przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc po wszczęciu postępowania administracyjnego na postawie art. 61 §3 k.p.a.; 2. naruszenie art. 61a §1 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy Wnioskodawca należycie wykazał jego interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] listopada 1975 roku (znak: [...]); 3. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że A. W. nie wykazał, że przysługuje mu status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] listopada 1975 roku (znak: [...]), podczas gdy okoliczność ta wynika bezsprzecznie z przedstawionego opracowania geodezyjnego autorstwa geodety uprawnionego mgr inż. [...] i szeregu postanowień spadkowych; 4. naruszenie art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie jako dowodu opracowania geodezyjnego autorstwa geodety uprawnionego mgr inż. [...] wskutek nieuzasadnionego uznania, że dokument ten nie potwierdza własności i stwierdzenie, że: "Dokumentem, potwierdzającym własność jest wypis z księgi wieczystej lub akt notarialny. Dokumentem takim nie jest natomiast opracowanie geodezyjne"; 5. naruszenie art. 77 §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku pomimo stwierdzenia istnienia dających się usunąć wątpliwości co do legitymacji Skarżącego (przy czym Skarżący podkreśla, że zebrany materiał dowodowy pozwala w jego opinii na przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. nr [...] z dnia [...] listopada 1975 roku orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako: "[...]"); 6. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ewentualnie niezlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Infrastruktury i Rozwoju wyraźnie wskazuje jakie działania należało dodatkowo podjąć, aby fakt, iż nieruchomość oznaczona jako [...] była do czasu jej nacjonalizacji własnością A. B. został ostatecznie rozstrzygnięty (przy czym Skarżący raz jeszcze podkreśla, że okoliczność ta wynika ponad wszelką wątpliwość z opracowania geodezyjnego, o którym mowa powyżej); 7. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. albowiem odmowa wszczęcia postępowania w związku ze stwierdzeniem nieposiadania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu stoi w jawnej sprzeczności z posiadanym przez Skarżącego oczywistym i wykazanym w toku postępowania interesem prawnym implikującym przysługującą mu legitymację do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Zdaniem skarżącego Organ sposób bezpodstawny uznał, że A. W. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo, iż jest następcą prawnym (spadkobiercą) dawnego właściciela nieruchomości, której to postępowanie dotyczy. Pismem z dnia 20 marca 2013 roku Wojewoda [...] wezwał Wnioskodawcę m.in. do wykazania interesu prawnego poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W odpowiedzi Skarżący wskazał, iż wypełnił powyższe zobowiązanie, składając w dniach 28 marca 2013 r i 15 kwietnia 2013 r opracowanie geodezyjne oraz szereg innych dokumentów. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie podjął z urzędu żadnej dodatkowej aktywności zmierzającej do prawidłowego ustalenia okoliczności związanych z legitymacją Skarżącego do wystąpienia z wnioskiem inicjującym postępowanie nadzorcze. Skarżący zwrócił uwagę, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, oparte o art. 61a k.p.a. może zostać wydane wyłącznie w przypadku uznania przez organ administracji na podstawie wniosku inicjującego postępowanie, że nie ulega wątpliwości, iż "wnoszący składa je nie w swojej sprawie". Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organy obu instancji wykroczyły poza zakres informacji zawartych we wniosku inicjującym postępowanie, opierając swe ustalenia na dokumentach, które znalazły się w materiale dowodowym wskutek czynności podjętych w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 61 § 1 przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom Z brzmienia tego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony skutkuje wydaniem odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie postępowania administracyjnego obejmuje następujące po sobie czynności organu administracji publicznej lub stron postępowania: po pierwsze wniesienie żądania przez stronę lub podjęcie przez organ czynności powodującej wszczęcie postępowania z urzędu, następnie ocena formalna i procesowa wniesionego przez stronę podania, przy czym przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma, przez ocenę procesową zaś stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w tym badanie czy osoba wnosząca żądanie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W razie oceny negatywnej – na tym etapie postępowania organ podejmuje odpowiednie czynności procesowe określone w kodeksie takie jak wezwanie strony do usunięcia braków podania, pozostawienie podania bez rozpoznania, przekazanie sprawy do organu właściwego, zwrot podania z odpowiednim pouczeniem lub postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a). Oznacza to, że nie każde żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Żądanie to musi jeszcze pochodzić od strony, a więc osoby mającej interes prawny materialny (posiadającej legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie skarżący przypisuje sobie status strony a organ uznaje, ze skarżący stroną nie jest. Organ może odmówić wszczęcia postepowania, gdy wynika w sposób oczywisty, że wnoszący podanie nie ma interesu prawnego. Taka sytuacja wbrew temu , co twierdzi skarżący ma miejsc w sprawie niniejszej. Skarżący we wniosku, na dowód, ze nieruchomość pod nazwą "[...]" stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego własność A. B., powołał opracowania sporządzone przez geodetę [...] zatytułowane "Części nieruchomości na które nie odnaleziono dokumentów potwierdzających sprzedaż gruntów przez A. B. – obszar W. – dekretowy" oraz "Szkic poglądowy części gruntów A. B. stanowiących dawną nieruchomość [...]". Wezwany przez Wojewodę [...] pismem z dnia 20 marca 2013 roku. do wykazania interesu prawnego złożył jako dowód tytułu własności nieruchomości A. B. opracowania geodezyjne na które powoływał się we wniosku. Organ prawidłowo uznał na podstawie wniosku inicjującego postępowanie, że wnoszący podanie nie ma przymiotu strony, co wynikało z samego wniosku. Skarżący wezwany do wykazania interesu prawnego złożył jedynie na tę okoliczność opracowania geodezyjne, których nie załączył do wniosku, a na które powoływał się jako na dowód własności nieruchomości przez jego poprzednika prawnego. Podkreślić należy, iż opracowanie geodezyjne mające na celu jak wskazał skarżący wytypowanie nieruchomości, będących własnością A. B., które nie zostały przez niego zbyte nie jest dokumentem stwierdzającym kto jest właścicielem nieruchomości. W pierwszym rzędzie skarżący winień przedstawić dowody wskazujące na to, ze nieruchomości te stanowiły własność A. B., a potem typować nieruchomości, które nie zostały przez niego zbyte. Skarżący nie dołączył żadnego jednoznacznego dokumentu, z którego wynikałby tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej działki gruntu. Na etapie formalnej weryfikacji organ stwierdza czy skarżący legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Dowody na te okoliczność musi przedstawić skarżący. Skarżący A. W. nie udokumentował prawa do nieruchomości swojego poprzednika prawnego A. B. ze spadkobrania po którym wywodzi swoje prawa. Sąd podziela stanowisko organu, że przedstawione opracowanie nie potwierdza, iż A. B. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a wskazuje jedynie "części nieruchomości hip. [...], na które nie odnaleziono dokumentów potwierdzających sprzedaż gruntów przez A. B.". Tym samym wobec niewykazania interesu prawnego Wojewoda [...] zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. W., a Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wbrew twierdzeniu skarżącego nie prowadził postępowania, lecz dokonywał oceny pisma skarżącego pod względem formalnym, a jednym z jego elementów jest to, iż musi pochodzić od strony. To strona musi wykazać, że ma legitymacje do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przerzucanie tego obowiązku na organ jest niedopuszczalne. Oznaczałoby to, że organ miałby obowiązek z urzędu przeprowadzać dowody na okoliczność, ze osoba wnosząca podanie ma status strony. Przedłożone przez skarżącego dokumenty nie nasuwają jak słusznie zauważył organ wątpliwości co do braku legitymacji skarżącego. Opracowanie geodezyjne nie jest dokumentem stwierdzającym kto jest właścicielem nieruchomości. Zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi, bowiem postanowienie nie narusza norm obowiązującego prawa. Z tych wszystkich powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.