I SA/Wa 1691/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 509/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15. W skardze wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", 2) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15 Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], pochodzącą z Tabeli Likwidacyjnej wsi [...] nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent [...] nie wykonał ww. wyroku. Na skutek skargi strony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16 nałożona została na Prezydenta [...] grzywna za niewykonanie wyroku z 18 września 2015 r. Powyższe niczego nie zmieniło. Organ niezmiennie pozostaje bezczynny niepodejmując już aktualnie żadnych działań w sprawie. Pismami z [...] marca 2019 r. skarżąca zgłosiła swój udział w sprawie i wezwała Prezydenta [...] do wykonania wyroku w terminie 7 dni. Pismo nie skutkowało jakąkolwiek reakcją organu. Do dnia dzisiejszego sprawa o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została rozstrzygnięta jakąkolwiek decyzją. Organ od 3,5 roku pozostaje w zwłoce, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca nie ma żadnej alternatywnej drogi do zrealizowania przysługujących jej uprawnień. Zwłoka organu ma charakter "systemowy" w tym sensie, że wszystkie sprawy o przyznanie odszkodowania za grunty [...] nie są załatwiane, co jest karykaturą zasad demokratycznego państwa prawa. Tego rodzaju nieprocedowanie (będące w istocie odmową stosowania obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma przy tym - wyrażane pośrednio - przyzwolenie polityczne. Również wysokość grzywien orzekanych przez sądy administracyjne za niewykonanie wcześniejszych wyroków jest niekiedy traktowana jako faktyczne przyzwolenie sądów na odmowę stosowania prawa przez organ. Zdaniem skarżącej jeżeli sądy nie będą w stanie skutecznie wymusić na organach administracji stosowania obowiązujących regulacji prawnych względem obywateli, to jakim prawem te same sądy wymagać będą stosowania przepisów przez obywateli. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z [...] lipca 2014 r. H. N. i W. J. domagały się przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość o pow. [...] m2, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponawiając wniosek z [...] lipca 1985 r. złożony przez T. B. Wyrokiem z 18 września 2015 r. sygn. akt. l SAB/Wa 509/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lipca 1985 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta przedmiotowej nieruchomości wraz z prawomocnym orzeczeniem wpłynęły do organu 13 stycznia 2016 r., a więc termin zakreślony przez WSA do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie upływał 13 maja 2016 r. Przy piśmie z [...] września 2016 r. swój udział w ww. postępowaniu zgłosił M. G. przedkładając akt notarialny Rep. [...] z [...] września 2016 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi z [...] września 2016 r. M. G. na bezczynność, zwrócił akta przedmiotowej nieruchomości wraz z prawomocnym orzeczeniem 12 lipca 2017 r. Pismem z [...] września 2017 r. organ przesłał akta przedmiotowej nieruchomości wraz z zawiadomieniem do Prokuratury Okręgowej [...] o możliwości popełnienia przestępstwa. Przy piśmie z [...] lutego 2018 r. Prokuratura Okręgowa [...] zwróciła przedmiotowe akta. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. ([...] stycznia 2019 r. data wpływu do organu) Prokuratura Okręgowa [...] umorzyła śledztwo w sprawie o sygn. [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. organ poinformował M. G., że [...] lutego 2019 r. przekazał właściwej komórce prośbę o zlecenie wykonanie opracowania geodezyjnego, polegającego na: naniesieniu granic działek hipotecznych z rozliczeniem powierzchni w aktualnych działkach, naniesieniu ewentualnych umów sprzedaży dotyczących przedmiotowej nieruchomości, wskazaniu decyzji lokalizacyjnych, którymi została objęta ww. nieruchomość, określeniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym z 1931 r., jak również naniesienie decyzji odszkodowawczej oraz o tym, że termin realizacji powyższego zlecenia nie został jeszcze określony. Organ poinformował również przy ww. piśmie, że dowodem potwierdzającym prawo własności na 21 listopada 1945 r., tj. dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) może być: wykaz z działu ll księgi wieczystej, zaświadczenie hipoteczne lub wyrok właściwego sądu ustalający prawo własności. Przy piśmie z [...] marca 2019 r. swój udział w ww. postępowaniu zgłosiła A. B. przedkładając akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] października 2018 r. Pismem z tego samego dnia A. B. wezwała do wykonania wyroku z 18 września 2015 r. sygn. akt. I SAB/Wa 509/15 Prezydent [...] pismem z [...] marca 2019 r. wezwał, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma do złożenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu dokumentu potwierdzającego, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pismem z [...] lipca 2019 r. organ wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie informacji, czy w rejestrze wniosków dekretowych istnieje zapis o złożeniu przez poprzednich właściciel wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Pismem z [...] lipca 2019 r. organ ponownie wezwał, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma do złożenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem: - odpisu dokumentu potwierdzającego, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., - aktu notarialnego z Rep. [...] z [...] października 1947 r., - aktu notarialnego działu nr [...] z [...] stycznia 1903 r. na mocy którego A. W. kupił przedmiotową nieruchomość, - postanowienia Sądu Powiatowego [...] sygn. akt [...] z [...] marca 1964 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E. B. Prezydent [...] wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 215 ugn jest przede wszystkim ustalenie, czy osoby występujące z wnioskiem o odszkodowanie posiadają legitymację do występowania z takim roszczeniem. Istotnym w sprawie pozostaje również to, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt l SAB/Wa 526/16 wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ppsa dają Sądowi kompetencje do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Prezydent [...] podkreślił, że wraz z odpowiedzią na skargę jest zobowiązany do przesłania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co przy takim stanie rzeczy uniemożliwia prawidłowe procedowanie. Ponadto wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się na oryginalnej dokumentacji dotyczącej nieruchomości albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana, aby móc prowadzić postępowanie opierając się tylko i wyłącznie na aktach zastępczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku złożonego przez T. B. z [...] lipca 1985 r. o odszkodowanie za nieruchomość, położoną [...], pochodzącej z "Tabeli Likwidacyjnej wsi [...] nr [...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 13 maja 2016 r., skoro – jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 509/15 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 13 stycznia 2016 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Poza tym wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał 12 lipca 2017 r. Skarga A. B. o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ w okresie od otrzymania prawomocnego wyroku wymierzającego pierwszą grzywnę ([...] lipca 2017 r.), do czasu orzekania przez Sąd, na skutek wniesienia przez A. B. skargi na niewykonanie wyroku z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15, podjął w sprawie czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy odszkodowawczej. Po [...] sierpnia 2017 r. z inicjatywy Prezydenta [...] wyjaśniane było to, czy umowa sprzedaży praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości (akt notarialny z [...] września 2016 r. Rep. [...]) została zawarta w warunkach przestępstw z art. 286 § 1 Kodeksu karnego w zb. z art. 296 § 3 kk w zw. z art. 294 § 1 kk oraz z art. 304 kk. Prezydent [...] otrzymał [...] stycznia 2019 r. postanowienie prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z [...] grudnia 2018 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa w tej sprawie. Następnie Prezydent [...] wezwał stronę (M. G.) do przedłożenia dowodu własności potwierdzającego stan własnościowy spornej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. (pismo organu z [...] marca 2019 r.). Po zgłoszeniu udziału w sprawie A. B. i wezwaniu przez nią organu do wykonania wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2015 r. (pisma z [...] marca 2019 r.) Prezydent [...] wezwał stronę (A. B.) do przedłożenia dowodu własności potwierdzającego stan własnościowy spornej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. (pismo organu z [...] marca 2019 r.). Ponadto Prezydent [...] zlecił geodecie A. K. sporządzenie opinii dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (zlecenie z [...] marca 2019 r.). Opinię organ otrzymał [...] sierpnia 2019 r. Skarga A. B. z [...] lipca 2019 r. na niewykonanie wyroku Sądu z 18 września 2015 r. wpłynęła do Prezydenta [...] [...] lipca 2019 r. Po wniesieniu powyższej skargi Prezydent [...] dalej prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy do przedmiotowej nieruchomości został złożony wniosek dekretowy, tj. czy figuruje on w rejestrze wniosków dekretowych prowadzonym przez Wojewodę [...] (pismo organu z [...] lipca 2019 r.). Prezydent wezwał też (pismo organu z [...] lipca 2019 r.) pełnomocnika skarżącej adw. M. K. do przedłożenia poświadczonego przez notariusza lub profesjonalnego pełnomocnika za zgodność z oryginałem odpisu: 1) aktu notarialnego działu nr [...] z [...] stycznia 1903 r., 2) aktu notarialnego z Rep. nr [...] z [...] października 1947 r., 3) postanowienia sądu spadku z [...] marca 1964 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po E. B., 4) postanowienia sądu spadku z [...] grudnia 1986 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po T. B. oraz do wskazania adresów korespondencyjnych następców prawnych po ww. osobach – pod rygorem zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Prezydent [...] wystąpił również do sądu wieczystoksięgowego o wydanie odpisów dokumentów (aktów notarialnych z [...] stycznia 1903 r. i [...] października 1947 r.) ze zbioru dokumentów nr [...] (pismo organu z [...] lipca 2019 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezydent [...] zbyt długo prowadzi postępowanie odszkodowawcze, zwłaszcza, że wniosek o odszkodowanie pochodzi z 1985 r. Postępowanie organu przekracza znacznie maksymalny termin dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. Jednakże wobec podejmowanych przez Prezydenta [...] w sprawie czynności (opisanych wyżej) Sąd wymierzył grzywnę w wysokości takiej samej, co w wyroku Sądu z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/16. Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącą grzywna w maksymalnej ustawowej wysokości byłaby nadmierną sankcją finansową dla Prezydenta [...], zwłaszcza, że z odpowiedzi na skargę wynika, że przyczyną zwłoki organu nie jest zła wola, ale bardzo duża ilość spraw odszkodowawczych, które zalegają u Prezydenta [...]. Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z [...] września 2015 r. r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza, że w sprawach zakończonych wskazanymi wyżej wyrokami Sądu także stwierdzono kwalifikowaną bezczynność organu. Jednocześnie przy wymiarze grzywny Sąd wziął po uwagę to, że sprawy o odszkodowania za przejęcie tzw. nieruchomości warszawskich są sprawami skomplikowanymi, opierają się na ustaleniach dotyczących odległej perspektywy czasowej, a przez to trudnych do udowodnienia. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu dodatkowa sankcja finansowa tego rodzaju nakładana jest w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej bezczynności lub przewlekłości organu. W tego typu przypadkach musi wystąpić sytuacja bezczynności lub przewlekłości organu wynikająca z ewidentnie złej woli organu, a zwłoka organu ma charakter uporczywy i nie wiadomo jakie są jej przyczyny. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. W niniejszej sprawie nie ujawnił się fakt uporczywego niepodejmowania czynności przez organ, noszący znamiona celowej, złej woli organu w rozpatrzeniu sprawy o odszkodowanie. Przeciwnie, po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu wymierzającego pierwszą grzywnę ([...] lipca 2017 r.) Prezydent [...] podejmował (opisane wyżej) czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy. Poza tym Sąd zwraca uwagę, że strona postępowania nie współdziałała z organem. Mimo wezwania przez Prezydenta [...] pełnomocnika A. B. nie zostały przedłożone organowi poświadczone za zgodność z oryginałem akty notarialne z 1903 r. i 1947 r. W aktach sprawy znajdują się kserokopie tych aktów notarialnych, nieuwierzytelnione przez notariusza lub profesjonalnego pełnomocnika. Poza tym trudno uznać, aby w niniejszym postępowaniu A. B. poniosła wymierną stratę, czy krzywdę z powodu niewykonywania wyroku Sądu z 18 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/15. Skarżąca uczestniczy w postępowaniu odszkodowawczym stosunkowo krótko, skoro zgłosiła swój udział w postępowaniu [...] marca 2019 r. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.