I SA/Wa 1692/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...], mocą której odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto M. z mocy prawa, nieodpłatnie współwłasności w ½ części zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Miasto M., jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 1995r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto M. z mocy prawa nieodpłatnie współwłasności w ½ części zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Miasto M. jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez K. K. i Z. K. - decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. wskazując, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że ww. osoby korzystają z przymiotu strony postępowania administracyjnego, która dawałaby im legitymację - w myśl art. 157 § 2 w związku z art. 28 Kpa. do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było odmówienie wszczęcia postępowania - na podstawie art. 157 § 1 i 3 Kpa - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995r. , ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawcy nie wykazali , iż według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990r., przysługiwało im prawo własności w stosunku do całej działki nr [...]. Organ naczelny wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji). O posiadaniu przymiotu strony nie decyduje przekonanie osoby poczuwającej się za stronę postępowania, czy też sama okoliczność złożenia do organu administracji publicznej podania. To treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązku lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem, jest podstawowym kryterium do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania. Zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, że K. K. posiadała tytuł prawnorzeczowy w stosunku do całej działki nr [...]. Akt nadania nr [...] z dnia [...] czerwca 1963r. wskazuje, iż L. K. otrzymał działkę nr [...] obejmującą grunt o pow. [...] ha (zabudowania [...] ha i wodocieki [...] ha ) w idealnej części 1/2 czyści oraz budynki w idealnej części: dom, 1/2 chlewu oraz dwie szopy. Powyższe potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 2002r. sygn. akt [...] oddalający powództwo L. K. dot. uzgodnienia treści księgi wieczystej, w którym wskazano m.in., że na podstawie wniosku z dnia 2 października 1976r. w dniu 24 października 1976r. w księdze wieczystej nr [...] dokonano wpisu o treści: właściciel L. K., s. J. i J., Skarb Państwa - [...] - po 1/2 części. Postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 2003r. sygn. akt [...] w pkt I ppkt 2 sąd stwierdził, iż L. - J. K. i K. K. nabyli przez zasiedzenie do wspólności ustawowej z dniem 11 września 1982r. nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr [...] zabudowaną o pow. [...] ha położoną w M. zapisanej na ojca wnioskodawcy L. K. w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. nr KW [...] w cześci 1/2, natomiast w pkt II tegoż postanowienia sąd postanowił oddalić w pozostałej części wniosek K. K., Z. K., M. C. i Z. M. dotyczący zasiedzenia 1/2części nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] zabudowanej o pow. [...] ha. Ponadto Minister Spraw Wenętrznych i Administracji podkreślił, że przedmiotem tego postępowania było dokonanie ustaleń, czy Skarżący ma legitymację do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie zaś badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Reasumując wskazał, że K. K. nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, z tej też przyczyny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanej w sprawie na podstawie art. 157 § 3 Kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010r. wniosła K. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez działanie sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz art. 28 kpa w związku z art. 47 i 48 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcia , że skarżąca nie korzysta z przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829). Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Do organu należy zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. W przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Rolą Sądu w niniejszym postępowaniu była ocena, czy organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż skarżącej K. K. oraz Z. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 roku , którą stwierdzono nabycie przez Gminę -Miasto M. z mocy prawa nieoodpłatnie współwłasności w ½ części zabudowanej nieruchomości , oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta M. jako działka nr [...] o pow. [...] m2 , zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Stroną postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest co do zasady tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa przeszła nieruchomość. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć, gdy wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Z akt sprawy wynika( nie jest to również fakt kwestionowany przez organ ), że na dzień wydania decyzji komunalizcyjnej skarżąca była współwłaścicielką skomunalizowanej działki położonej w M. oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2, natomiast Z. K. był współwłaścicielem skomunalizowanej działki w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Istotą współwłasności jest niepodzielność prawa własności do rzeczy, przysługującego współwłaścicielom. Żadnemu z nich nie przysługuje wyłączne prawo do fizycznie określonej części rzeczy. Każdy ze współwłaścicieli ma jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem innych współwłaścicieli. Nie ma zatem znaczenia , że skarżąca w momencie wydawania decyzji komunalizacyjnej nie była właścicielką całej działki nr [...] , wystarczającym dla uznania jej interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej było przysługujące jej prawo współwłasności. Z tego powodu ocena prawna obu organów dotycząca Aktu Nadania nr [...] z dnia [...] czerwca 1963 roku nie mają w tej sprawie znaczenia . Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku sprawy, Sąd uznając że doszło do naruszenia przepisu art. 28 i 157 § 3 k.p.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a.