I SA/Wa 1692/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), po rozpoznaniu na w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2021r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], stwierdzającą nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto [...] na prawach powiatu prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej Miasto [...], obręb [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...]. W uzasadnieniu minister podał, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm, dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odnośnie do ww. nieruchomości (działka nr [...] wydzielona z parceli nr [...]) podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła ona własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego lecz współwłasność K. S., C. K., D. K., D. K. i R. K. Ponadto była przedmiotem działu spadku dokonanego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 1999 r. sygn. akt [...], z którego wynika, iż działka nr [...] została przyznana C. K., a umową sprzedaży z dnia [...] maja 2005 r. Rep. [...] C. K. sprzedał ją A. C. i J. D. Obecnie właścicielem ww. działki nr [...] jest B. C. Wg organu, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (ul. [...] w J.), co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. Nr 151), - art. 103 ust. 3 ustawy, na podstawie którego ww. droga stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r., - mapy do celów prawnych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2020 r. pod nr [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego, na której widnieje adnotacja, podpisana przez geodetę, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] w całości znajdowała się w pasie drogowym ul. [...], - pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...], z którego wynika, iż na działce nr [...], na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdował się chodnik i jezdnia. Organ podał ponadto, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Jak podał organ w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy m.in. metryka ul. [...], sporządzona w dniu [...] maja 1979 r., z której wynika, iż ulica ta jest ulicą urządzoną o nawierzchni z asfaltobetonu, z obustronnymi krawężniakami betonowymi, chodniki z płyt betonowych, z odwodnieniem studzienkami wodościekowymi z odprowadzeniem do kanału ogólnospławnego biegnącym w jezdni. Wskazano też na uzbrojenie podziemne tj. wodociąg biegnący w jezdni i kable elektryczne NN biegnące w chodniku. Przewody energetyczne i teletechniczne żelbetowe w chodniku. Organ przywołał też rejestr umów i aneksów na zadania remontowe ulic zawartych w Urzędzie Miejskim w J. do dnia [...] grudnia 1998 r., obejmujący również ul. [...] i oświadczanie Dyrektora Miejskiego Zarządu [...] w J. z dnia [...] lipca 2014 r., z którego wynika, iż Miasto [...], zgodnie z zawartymi umowami ponosiło koszty eksploatacji i konserwacji oświetlenia ulicznego, koszty letniego i zimowego utrzymania przedmiotowej ulicy, jak również bieżącego utrzymania nawierzchni drogi, oznakowania pionowego i poziomego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że do spełnienia przesłanki władania nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma bowiem obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. Ponadto, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stanął na stanowisku, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, gdyż nie ma możliwości wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnie oznaczonych działkach ewidencyjnych. Decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021r. zaskarżyła B. C. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art, 7, art 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa - przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że uprawniona osoba (poprzednik prawny skarżącej) nie złożył w ustawowym terminie wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy - przez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo że nie ziściły się przesłanki do stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa własności nieruchomości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] obarczoną wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) ewentualnie, z ostrożności procesowej - na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie prawa miało charakter rażący – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa). Wniosła ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] poprzedzającej zaskarżoną decyzję - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art 135 ppsa (...). Skarżąca wniosła też o umorzenie postępowania administracyjnego (pierwszej instancji) na mocy art. 145 § 3 ppsa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan prawny w tej sprawie nie był kwestionowany. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym przypadku) podmiotu publicznoprawnego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi publicznej, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta pod urządzony chodnik i jezdnię. Istotne jest, że skarżąca nie kwestionuje ani przebiegu ogrodzenia posesji, którą formalnie nabyła po dacie istotnej z punktu widzenia przepisów ustawy. Z zarzutów skargi nie wynika także aby skarżąca kwestionowała, że przed 1998 r. i aktualnie sporna działka o pow. [...] mkw była zajęta pod chodnik, neguje natomiast, że nie ma bezpośredniego dowodu wskazującego na to, że 31 grudnia 1998 r. działka była we władaniu zarządcy drogi. Tego rodzaju narracja, w przypadku posadowienia na gruncie stałych budowli i odzwierciedlenia jej w istniejącej od lat dokumentacji geodezyjnej, nie jest wystarczająca do obalenia płynącego z zasad logiki i doświadczenia życiowego domniemania. Skoro wg dokumentów sporny chodnik był przed 1998 r. i jest tam nadal, to był również na przełomie roku 1998 i 1999. Jeśli zaś skarżąca neguje ww. okoliczność powinna ją wykazać poprzez przedstawienie stosownej argumentacji i dowodów. Proste negowanie ustaleń organu w realiach tej sprawy nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Argumenty skargi powinny być udokumentowane ze wskazaniem np. na remont nawierzchni czy chodnika, czy np. przesunięcie ogrodzenia, modernizację drogi albo np. postępowanie rozgraniczeniowe. Żadnych tego typu argumentów w sprawie nie przedstawiono. Jeśli zaś chodzi o kwestię władania publicznoprawnego - organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, które nie budzi wątpliwości, a stanowisko swoje rzeczowo i szeroko uzasadnił. Także i w tym zakresie, poza kwestionowaniem władztwa nad częścią drogi publicznej, skarżąca nie przedstawiła kontrargumentów czy dowodów świadczących o braku władania zarządcy drogi tą jej częścią – wybudowaną ze środków publicznych i zajętą pod ogólniedostępny dla każdego chodnik. Samo zajęcie gruntu pod urządzony na stałe pas drogowy, pobocze czy będący jego częścią chodnik (jak w sprawie niniejszej) – oznacza publicznoprawne władanie ww. areałem gruntu. Ponadto władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno przy tym uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności faktycznych związanych np. z konserwacją oświetlenia ulicznego czy odśnieżaniem - tylko na działkach o konkretnych numerach ewidencyjnych. Zarzuty skargi w tym zakresie pozostają zatem nieuzasadnione. Skarga opiera się na gołosłownym zaprzeczeniu zaistnienia przesłanek z art. 73 ustawy bez wskazania na to jakichkolwiek kontrdowodów. Natomiast swoje stanowisko organ wyczerpująco uzasadnił. Jeśli chodzi o zarzuty co do kategorii drogi – to również pozostają one niezasadne. Skarżąca zarzuca, że skoro ulica [...] w J. nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich jako droga wojewódzka, to nie powinna automatycznie być drogą powiatową. Wg skarżącej organ wysnuł nieprawidłowy wniosek, że zgodnie z art 103 ust. 3 ustawy ww. droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Wg skarżącej, organ powinien przedłożyć uchwałę rady powiatu o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych, powziętej w porozumieniu z zarządem województwa, podjętej po zasięgnięciu opinii prezydenta piastującego urząd w chwili obowiązywania ustawy. Ww. zarzuty są chybione. Art. 103 ust. 3 ustawy w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych w sposób szczególny reguluje kwestię przynależności dotychczasowej drogi gminnej i jej kwalifikacji z mocy samego prawa zaliczającej ją do kategorii dróg powiatowych. Treść tego przepisu jest jednoznaczna, a zmiana kategorii drogi następuje tu z mocy ww. przepisu – bez konieczności stosowania procedury określonej w ustawie o drogach publicznych. Stanowi on, że z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w rozporządzeniu stanowiącym wykaz dróg krajowych i wojewódzkich stają się drogami powiatowymi. Wreszcie, skarżąca nie przedstawiła argumentów na postawioną w skardze tezę o nieważności decyzji – tak organu I , jak i II instancji. Całkowicie niezrozumiałe, i wewnętrznie sprzeczne są także zarzuty co do nieuwzględnienia wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość wyartykułowanego przez jej byłego właściciela. Skarżąca nie wykazała interesu prawnego do podnoszenia w swoim imieniu zarzutów w tym zakresie, poza tym niniejsza sprawa nie dotyczy kwestii odszkodowania za "przewłaszczoną" z mocy prawa działkę gruntu. Nade wszystko wewnętrzną sprzeczność wykazują zarzuty co do złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania w sytuacji gdy skarżąca neguje zasadność zastosowania art. 73 ustawy, a tylko wówczas byłoby należne odszkodowanie. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa). W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych (art, 7, art 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa), ani do naruszenia art. 73 ustawy. Sąd nie uznał w szczególności, że można organowi zarzucić przekroczenie zasad swobodnej oceny materiału dowodowego. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).