I SA/Wa 1693/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. J. i W. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. J. i W. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C., o pow. [...] m2, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej współwłasność H. i J. małż. O. h, L. O. oraz spadkobierców E. O. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r. Prezydent Miasta C. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C., o pow. [...] m2 oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej współwłasność H. i J. małż. O., L. O. oraz spadkobierców E. O. Odszkodowanie zostało ustalone w wysokości [...]zł Decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] Geodeta Miejski w C. uchylił za zgodą stron ww. decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej odszkodowania i orzekł o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji Geodety Miejskiego w C. z dnia [...] grudnia 1988 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2010 r. A. J. i W. Z. wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. w części dotyczącej odszkodowania. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. złożyły A. J. i W. Z. W uzasadnieniu odwołania skarżące zarzuciły, że ustalenia odszkodowania dokonano przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz nie powołano biegłych przez organ wywłaszczeniowy. Ponadto skarżące podniosły, iż nie wysłuchanie biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stanowi ich zdaniem rażące naruszenie prawa. Rozpoznając odwołanie organ wskazał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami tej ustawy, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35). Jednak w związku z treścią żądania, wskazanego we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] września 2010 r. organ wojewódzki ograniczył postępowanie nadzorcze do oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1980 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w C. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości położonej w C., o pow. [...] m2, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej współwłasność spadkobierców E. O. oraz H. i J. małż. O. oraz L. O. Jednocześnie w ww. zawiadomieniu wyznaczono termin rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej na dzień [...] sierpnia 1980 r. Zgodnie z treścią art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie biegli nie uczestniczyli w rozprawie, ale zdaniem organu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, bowiem z treści art. 22 powyższej ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, zatem wyłącznie jej brak mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, natomiast nie uczestniczenie w niej narusza powyższy przepis, jednak naruszenie to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ustalił, ze w rozprawie brali udział W. Z., A. J. i L. O., które nie wyraziły zgody na wywłaszczenie. W trakcie rozprawy kierujący rozprawą poinformował strony o ustalonej przez biegłego kwocie odszkodowania. Z protokołu rozprawy nie wynika natomiast by osoby obecne na rozprawie kwestionowały wysokość ustalonego odszkodowania. Wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. sporządzony przez rzeczoznawcę ds. rolnych z listy Wojewody [...], mgr inż. B. P. A zatem zdaniem organu biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnego operatu szacunkowego. Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 1974 r. w sprawie podwyżki cen odszkodowania za wywłaszczone grunty oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z dnia 27 lutego 1974 r. nr 7 poz. 74). Wprawdzie biegły w operacie, omyłkowo przytoczał przepisy nieobowiązującego w trakcie jego sporządzania zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. jednak zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, iż faktu tego nie można uznać za rażące naruszenie prawa, gdyż faktycznie rzeczoznawca wycenę przedmiotowej nieruchomości oparł na stawkach określonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1979 r. nr 19 poz. 114) obowiązujących w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalano według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Zaś zgodnie z przepisem art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b odszkodowanie za grunt orny klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, ustalano najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla nieruchomości położonych w takiej strefie. Wywłaszczony grunt był gruntem [...]. Zatem stawka [...] za 1 m2 podwyższona czterokrotnie do kwoty [...] zł za 1 m2 została ustalona zgodnie z obowiązującym ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1979 r. oraz decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 1974 r. Dlatego też zdaniem organu odszkodowanie w kwocie [...] zł ustalone w wyniku przemnożenia kwoty [...] zł za 1 m2 przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości zostało ustalone zdaniem organu w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego organ wojewódzki także prawidłowo uznał, iż sporządzenie operatu na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta C., a nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro operat ten został sporządzony przez biegłego z listy wojewody na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Natomiast wobec konieczności zastosowania przez biegłego sztywnych, niepodlegających negocjacjom stawek wg. których określano ceny za wywłaszczane grunty, nieobecność biegłych na rozprawie nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły A. J. i W. Z. zarzucając jej naruszenie: art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie obywateli w trakcie rozpatrywania spraw, bowiem zdaniem skarżących w sprawach o identycznym stanie prawnym Minister Infrastruktury wydał pozytywne opinie, oraz naruszenie: art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: nie uchylenie decyzji wojewody mimo, że Wojewoda wydając decyzje odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. w części dotyczącej odszkodowania, nie dokonał dogłębnej analizy zapisów dokumentów zgromadzonych w sprawie nie zauważając istotnych uchybień, art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy i błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż w sprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej biegli w zakresie szacowania nieruchomości w ogóle zostali powołani przez organ, art. 12 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na braku rzetelności, staranności, wnikliwego zbadania i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organ, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Minister Infrastruktury nie wykazał właściwych podstaw prawnych i faktycznych, które by świadczyły, że wydał prawidłową decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, art. 78 § 1 kpa poprzez zaniechanie powołania biegłego przez organ, art. 83 § 1 i § 2 pkt 2 polegające na nie wezwaniu na rozprawę biegłego, art. 62 § 1 i § 2 pkt 2 polegające na nie sporządzeniu protokołu przesłuchania biegłego, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 22 (dawniej 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, iż niepowołanie biegłych przez organ nie stanowi rażącego naruszenia prawa i wniosły o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury, zasądzenie kosztów postępowania oraz z uwagi na treść art. 153 ppsa, o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że zdaniem skarżących konieczność powołania biegłych wynika wprost z nakazu zawartego w treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. i przepisów kpa, a niepowołanie biegłego lub biegłych przez organ, po rozpoczęciu procedury wywłaszczeniowej stanowi ich zdaniem rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżących rozprawa z dnia [...] sierpnia 1980 r. nie miała charakteru wywłaszczeniowo – odszkodowawczego, gdyż sprawa odszkodowania w ogóle nie była jej przedmiotem. Natomiast analiza operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy pozwala zdaniem skarżących na stwierdzenie, że nie może on stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, ponieważ został sporządzany na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta wnioskodawcę wywłaszczenia, na kilka miesięcy przed rozprawą wywłaszczeniowo – odszkodowawczą i został sporządzony przez biegłego niestarannie. Zdaniem skarżących opinie wydane przed formalnym wszczęciem postępowania nie mogą mieć charakteru opinii biegłych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez A. J. i W. Z. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie skarżących o nietrafności wydanej decyzji. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W tej sytuacji istotnym zagadnieniem przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami ustawy z 1958 r. było rozstrzygnięcie, czy w kwestionowanej decyzji odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy. Przepis art. 22 (poprzednio art. 21) powołanej ustawy stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Zauważyć należy, że z przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, która w przedmiotowej sprawie wywłaszczeniowej została przeprowadzona. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej skarżące w niej uczestniczyły, i nie zgłosiły zastrzeżeń co do wysokości ustalonego odszkodowania. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] sierpnia 1980 r. przy udziale współwłaścicieli nieruchomości. Natomiast sam przebieg rozprawy i uchybienia szczegółowo przedstawione przez organ odwoławczy tak w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającej z opinii nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ar. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy wojewody ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być zdaniem sądu oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji czyli do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury prawidłowo ocenił, iż decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 22 (poprzednio 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto Minister Infrastruktury rozpatrzył przedmiotową sprawę w sposób właściwy do oceny orzeczenia w postępowaniu nadzorczym i przedstawił wyczerpująco swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego przywołanego w skardze, a dotyczącego stosowania art. 22 (dawniej 21) ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, to Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w powyższym wyroku. Natomiast podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 tj. że nieobecność biegłego na rozprawie narusza wprawdzie art. 22 ustawy z dnia 123 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale nie jest to naruszenie mające charakter rażący. Powyższe oznacza, iż zarzuty skarżących dotyczące tej kwestii nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast mając na uwadze, to iż w toku postępowania sądowego nie stwierdzono, aby organ nadzorczy w inny sposób uchybił prawu, nie zachodzą podstawy do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.