I SA/Wa 1694/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu, o powierzchni [...] m2, położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta W. - po rozpoznaniu złożonego przez W. M., w terminie określonym w art. 7 ust. l dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wniosku z dnia 19 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej, do którego dołączono zaświadczenie z dnia 18 października 1948 r. Sądu Grodzkiego w W. Oddział Ksiąg Wieczystych stwierdzające, że właścicielami w częściach równych przedmiotowej nieruchomości, o powierzchni łącznej [...] m2 (z czego [...] m2 zostało wykorzystane na budowę ulicy) są W. M. oraz S. M. - ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części opisanego na wstępie gruntu na rzecz: W. A. M., W. Z. M., M. M. D., J. B. O., B. J. i M. R. Organ I instancji ustalił przy tym czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w wysokości netto [...] zł., stanowiący 0,3% ceny gruntu, oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części niniejszej nieruchomości – jako oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych oznaczonych numerami: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie poprzedziło wydanie w dniu [...] sierpnia 1954 r. przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. orzeczenia nr [...], w którym odmówiono właścicielom nieruchomości – W. M. oraz S. M. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i stwierdzono, iż budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r., nr [...]. \następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 1955 r. wydanej przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej oraz orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1954 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. uznając, że oba akty zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...] oraz praw związanych z tymi lokalami, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W związku z powyższym ponownego rozpoznania wymagał wniosek złożony w dniu 19 października 1948 r. przez W. M., a następnie ponawiany przez jej spadkobierców, tj. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego. W chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość stanowi własność miasta W. Następcami zaś prawnymi dawnych właścicieli (następstwo wykazane stosownymi postanowieniami sądów) są: W. M., W. M., M. D., J. O., B. J. i M. R. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość, która została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stanowi obecnie działkę ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2 oraz część działki nr [...] (nie objętej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ). W oparciu o wypis z rejestru gruntów Urzędu Dzielnicy P. [....] Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] czerwca 2001 r. [...] ustalono także, że granice działki nr [...] odpowiadają granicom dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która stanowiła część dawnejnieruchomości hipotecznej nr [...] o powierzchni [...] m2; a na podstawie materiałów archiwalnych Biura Odbudowy Stolicy z maja 1945 r. i Karty Rejestracji Nieruchomości z dnia [...] listopada 1948 r. przyjęto, iż budynek położony przy ul. [...] był nieuszkodzony i że 4- kondygnacyjny budynek frontowy, wybudowany w 1939 r. przy ul. [...] był użytkowany w całości. W związku z powyższym Prezydent Miasta W. uznał, że budynek stojący się na gruncie położonym przy u. [...] spełniał warunki określone w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta W. i w dniu 17 maja 2006 r. i uwzględnił wniosek z 1948 r. w stosunku do udziału wynoszącego [...] części gruntu, ustanawiając na rzecz W. M., W. M., M. D. i J. O. prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym po [...] części, zaś na rzecz B. J. i M. R. - w udziale wynoszącym po [...] części. Jednocześnie organ odmówił uwzględnienia wniosku do gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...]. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez W. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że w związku ze wcześniejszą sprzedażą lokali nr [...] nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tej części gruntu, sprzedaż ta bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne, czego konsekwencją jest obecnie niemożność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej części ułamkowej gruntu, która związana jest własnością w/w lokali. Ponadto wyjaśniono, że odnośnie gruntu związanego z lokalami nr [...], ponieważ w tym zakresie Minister Infrastruktury nie stwierdził nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1948 r. i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, utrzymującego je w mocy a jedynie stwierdził - na podstawie art. 156 § 2, w związku z art. 158 § 2 k.p.a. - że akty te wydano z naruszeniem prawa, nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie w tej części wniosku dekretowego, bowiem w tym zakresie nadal pozostawała wiążącą odmowa przyznania prawa własności czasowej. Kolegium nadmieniło także, iż organ I instancji nie orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego odnośnie gruntu stanowiącego podwórko nieruchomości, o powierzchni [...] m2 wskazując, że ta cześć nieruchomości będzie przedmiotem odrębnej decyzji. Kolegium zauważyło przy tym, że choć Prezydent Miast W. powinien był w tym przypadku uzasadnić dlaczego uznał, że kwestia ewentualnego przyznania prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu ma zostać rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną, jednakże brak ten nie stanowił podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł W. M. Skarżący, po ostatecznym sprecyzowaniu skargi na rozprawie sądowej w dniu 27 listopada 2007 r. oświadczył, że przedmiotem zaskarżenia są obie wydane w tej sprawie decyzje tj. decyzja Kolegium i decyzja Prezydenta Miasta W. – w całości. Skarżący kwestionował odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu związanego z lokalami nr [...] oraz nieprzyznanie tego rodzaju prawa w stosunku do gruntu związanego z lokalami nr [...] a także brak rozstrzygnięcia odnośnie tej części nieruchomości, która stanowiła podwórko. Nie zgadzał się też na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jedynie na udziale. Domagał się także wydania orzeczenia na temat prawidłowości decyzji, na podstawie których zostały zawarte akty notarialne, mocą których doszło do sprzedaży poszczególnych lokali. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w swej ocenie nie jest przy tym związany granicami skargi i zawartymi w niej wnioskami. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. Skargę należy uznać za uzasadnioną, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowe decyzje obejmowały m. in. rozstrzygnięcie odnoszące się do tej części gruntu, która związana jest z odrębną własnością lokali nr [...]. Właścicieli tych lokali nie chroni treść decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r.- tak jak ma to miejsce w przypadku właścicieli lokali oznaczonych numerami: [...], w stosunku do których w decyzji tej stwierdzono, że decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej wywołały nieodwracalne skutki prawne. Z tej przyczyny – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – właściciele lokali nr [...] winni brać udział w niniejszym postępowaniu w charakterze stron, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja bowiem, która odmawia przyznania wnioskodawcy i innym osobom uczestniczącym w postępowaniu prawa do części nieruchomości, stanowiącej przedmiot prawa osób trzecich, odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej tych osób. Osoby te winny zatem brać udział w tego rodzaju postępowaniu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wyjaśnić wypada, że o ile decyzja Prezydenta Miasta W. została, choć w trybie tylko informacyjnym, wysłana do wiadomości (prawdopodobnie właścicieli w/w lokali), o tyle zaskarżona decyzja Kolegium już nawet w w/w trybie nie została im w ogóle wysłana. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie, na podstawie dokumentów, ustalić dane personalne aktualnych właścicieli lokali nr [...] przeprowadzić niniejsze postępowanie z ich udziałem. Wprawdzie, w przypadku wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nie brały udziału w postępowaniu wszystkie osoby, mające w nim interes prawny, Sąd z reguły nie zajmuje stanowiska merytorycznego, aby umożliwić takim osobom, zajęcie stanowiska merytorycznego w sprawie, ale biorąc pod uwagę okoliczności tejże sprawy, od razu należało zwrócić uwagę organów, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekając o tej części gruntu, która jest związana z lokalami nr [...] bardzo dokładnie rozważyły uzasadnienie swego rozstrzygnięcia. Przepisy procedury administracyjnej przewidują różne rodzaje postępowań. Generalnie wyróżnia się tryb postępowania zwykłego oraz kilka rodzajów postępowań nadzwyczajnych, do których m. in. należy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Każdy z tych rodzajów postępowań charakteryzuje się szczególną regulacją prawną, w związku z powyższym nie jest prawnie dopuszczalne orzekanie o przedmiocie danego postępowania, stosując przepisy właściwe dla innego trybu a tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wspomniana wyżej decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdziła, że decyzje orzekające o odmowie przyznania własności czasowej zostały wydane z naruszeniem prawa w odniesieniu do tej części gruntu przedmiotowej nieruchomości, która związana jest z odrębną własnością lokali oznaczonych numerami: [...]. W pozostałym zakresie decyzja ta stwierdzała nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że choć w budynku położonym przy ulicy [...] zostały wyodrębnione i sprzedane, jeszcze wcześniej, cztery inne lokale ( nr [...] ) to, ze względu na fakt, iż w tym przypadku zawarcie umów poprzedzało wydanie stosownych decyzji administracyjnych, nie można było stwierdzić zaistnienia nieodwracalnego skutku, który miałyby wywołać decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Tego rodzaju skutek mogła by natomiast wywołać decyzja o wyodrębnieniu własności lokalu i ustanowieniu na udziale gruntu, związanego z tym lokalem, prawa użytkowania wieczystego. Z poglądem tym oczywiście należy się zgodzić. Zaskarżoną decyzją natomiast Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W., który w postępowaniu zwyczajnym, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości [...] ustalił, że decyzje administracyjne poprzedzające zawarcie umów dotyczących sprzedaży lokali nr [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu było niemożliwe uwzględnienie w tym zakresie wniosku z 1948 r. Podkreślenia wymaga, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jest uregulowane w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzania zaistnienia tego rodzaju skutków w przedmiotowym postępowaniu zwyczajnym albo do powoływania się, że takie skutki wystąpiły, jeśli do tej pory nie zostały wydane przez organ (właściwy do orzekania w tych postępowaniach) decyzje w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o wyodrębnieniu lokali nr [...] ustanowieniu na odpowiednich udziałach prawa użytkowania wieczystego, które by stwierdzały zaistnienie owych skutków. Odnosząc się do części końcowej skargi trzeba zauważyć, że jak wspomniano wyżej, sąd administracyjny ma kompetencje do badania legalności wydanych przez organy publiczne w postępowaniu administracyjnym aktów, natomiast nie ma uprawnień do badania prawidłowości podejmowanych przez gminy działań w sferze prawa cywilnego a dotyczących ich mienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.