I SA/Wa 1694/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. H., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o zmianie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydenta W. w ten sposób, że 1. ustalił odpłatności za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej w B. w wysokości [...] zł oraz stwierdził, że w pozostałej kwocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy ustaloną od J. K. odpłatnością a średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej wnosić będzie W. od dnia 1 marca 2013 r. w wysokości [...] zł 2. uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2012 nr [...] w sprawie zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 3. odmówił uwzględnienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [...] września 2013 r. o częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt w placówce 4. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] nr [...] Prezydenta W. orzekł o uchyleniu z dniem [...] lutego 2013 r. decyzji z dnia [...] czerwca 2012 nr [...] i o ustaleniu z dniem 1 marca 2013 r. odpłatności za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej w B. w wysokości [...] zł a w pozostałej kwocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy ustaloną od J. K. odpłatnością a średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej wnosić będzie W. od dnia 1 marca 2013 r. w wysokości [...] zł. Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł J. K., kwestionując zasadność swojego pobytu w Domu Pomocy Społecznej w B. oraz zwrócił się o przyznanie mu 50% zniżki w opłacie za czasowy pobyt w DPS. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę prezentowanej w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wykładni art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r. poz. 182 ze zm.). Orzeczenie w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS z mocą wsteczną jest nieprawidłowe w świetle regulacji art. 106 ustęp 5 u.p.s. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, decyzja wydawana na podstawie w/w przepisu ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne (ex nunc) dopiero od chwili, kiedy decyzja ta uzyska walor ostateczności. Nie można zatem uznać za prawidłowe ustalenie od dnia 1 października 2013 r. nowej wysokości odpłatności za pobyt w DPS, skoro decyzja o tym rozstrzygająca - wydana dnia 11 października 2013 r. nie mogła być ostateczna na dzień zmiany. W sprawie uległ zmianie również stan faktyczny, bowiem dnia 14 marca 2014 roku Starosta [...] wydał zarządzenie nr [...], w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej Z. dla osób przewlekle psychicznie chorych w B. w 2014 roku. (Dz. Urz. Woj. 2014.2916 - Ogłoszony: 2014-03-21) Zarządzenie obowiązuje od kwietnia 2014r. Dodatkowo należy zauważyć, że od 1 marca 2014 r. miała miejsce kolejna waloryzacja emerytur. Sprawa wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo akta sprawy wymagają uzupełnienia, co Kolegium wskazywało już w uprzedniej swojej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W aktach sprawy brak jest decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz z akt sprawy nie wynika, czy w obiegu prawnym pozostają inne decyzje zmieniające decyzję pierwotną, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] jest jedyną decyzją która wraz z decyzją pierwotną z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] kształtują prawa i obowiązki w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wydać decyzję zmieniającą przy uwzględnieniu, że skutki prawne ex nunc zaistnieją dopiero, gdy nowo wydana decyzja stanie się ostateczna. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł J. K.. W skardze podniósł, że ośrodek pomocy społecznej podejmuje decyzje nie interesując się jego sytuacja zdrowotną, osobistą, zawodową i społeczną. Ustala maksymalna opłatę za pobyt, pomimo że ustawa dopuszcza elastyczność finansową. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ze zm. polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest nieuzasadniona. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło bowiem do opisanych naruszeń prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana na skutek rozpoznania odwołania J. K. od decyzji wydanej w dniu [...] października 2013 r ( w decyzji wskazano błędnie rok 2014) z upoważnienia Prezydenta W., ustalającej odpłatność za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej w B., uchylającej decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r, nr [...] w sprawie zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, odmawiającej uwzględnienia wniosku o częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt w placówce oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa - który ma zastosowanie w sprawie - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga natomiast o meritum sprawy i nie przeprowadza też merytorycznej oceny decyzji przez organ I instancji W związku z powyższym organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa przez organ I instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen. Zaznaczyć ponadto należy, że art. 138 § 2 zdanie 2 kpa pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, uchylając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu I instancji stwierdził, że organ ten – rozpatrując ponownie sprawę – w rzeczywistości nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się wyłącznie do wydania kolejnej decyzji zmieniającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ze skutkiem wstecznym. Podniesiono również, że akta nie zawierają decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz nie wynika z nich, czy zostały wydane inne decyzje zmieniające po wydaniu decyzji pierwotnej z dnia [...] czerwca 2010 r. Analiza materiałów administracyjnych sprawy potwierdza stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zaleconym zakresie, opierając swoje rozstrzygnięcie ponownie na tym samym materiale dowodowym. Należy przy tym zauważyć, że organ pierwszej instancji jest związany obowiązkiem wyjaśnienia okoliczności wskazanych w zaleceniach organu odwoławczego, o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a (por. wyrok NSA z 22.III.2007r., II OSK 502/06, Lex nr 339485). Nie można zatem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest to możliwe z samego założenia, jeżeli w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym stan faktyczny sprawy nie został ustalony przynajmniej w zasadniczej części. W rezultacie podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego w kwestii wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał wady postępowania popełniane przez organ I instancji i uzasadnił potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ i ustalił zakres tego postępowania. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.; dalej: rozporządzenie), Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej.