I SA/Wa 1695/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 20 15 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. odmawiającą udzielenia pomocy finansowej R. O. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 5 lipca 2013 r. R. O. wystąpił o udzielenie mu pomocy finansowej w miesiącu lipcu 2013 r. w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłaty za energię elektryczną. Do wniosku załączył fakturę z [...] na kwotę [...] zł. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2013 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na opłacenie rachunku za energię elektryczną oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając podjętą decyzję organ stwierdził, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, okresowo do dnia 31 stycznia 2015 r. Źródło jego dochodu stanowi renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł, która obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu potrącania bieżących alimentów na rzecz małoletnich dzieci. Do wypłaty pozostaje kwota [...] zł miesięcznie. Ponadto otrzymuje on zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. Zatem łączny dochód stanowi kwota [...] zł miesięcznie. Organ wskazał ponadto, iż celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt I SK 15/01 wskazujący, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (OTK 8/01, poz. 252). Następnie Prezydent podniósł, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jest on świadczeniem fakultatywnym, a decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy. Z akt sprawy wynika, iż w lipcu 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał wnioskodawcy dodatkową pomoc finansową w formie zasiłku celowego, zwrotnego z przeznaczeniem na opłacenie rachunku za energię elektryczną w wysokości [...] zł - jednocześnie odstępując od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia, z uwagi na jego zły stan zdrowia. Organ pomocy społecznej podniósł, że przy przekroczeniu kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może być przyznane wsparcie, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Takim przypadkiem jest sytuacja, w której konkretna osoba znajduje się w położeniu, gdzie zachodzi ryzyko braku zaspokojenia podstawowych potrzeb w stopniu zdecydowanie wyższym niż u innych klientów, a jednocześnie istnieją okoliczności faktyczne niezależne od tej osoby, które taką sytuację wywołały. Organ rozważając, czy w niniejszej sprawie doszło do takich sytuacji, nie stwierdził zaistnienia żadnego zdarzenia o charakterze nagłym i nieprzewidywalnym. R. O. posiada własny, stały dochód, który przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie, nie ma więc podstaw do udzielenia świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego. Wskazując na sytuację finansową Ośrodka Pomocy Społecznej organ I instancji zauważył, że od stycznia do maja 2013 r. nie posiadał żadnych środków w budżecie na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych oraz celowych specjalnych. Natomiast od lipca do grudnia 2013 r. na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na częściowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych mieszkańców Dzielnicy dysponował kwotą w wysokości 38.835 zł miesięcznie dla 985 rodzin, korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, w których znajduje się 2.022 osoby. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. O. - kwestionując powyższe rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wnioskowana pomoc w formie zasiłku celowego, bądź specjalnego zasiłku celowego może być przyznana, jeśli są spełnione wymogi ustawowe, a przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, odbywa się w sferze swobodnego uznania organu, tzn. nawet, jeśli spełnione są przesłanki przyznania tego zasiłku - organ może go przyznać, ale nie musi. Zasiłek ten może być przyznany, jeśli wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Dla osoby samotnie gospodarującej kwota ta wynosi 542 zł. Jak wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów dochód skarżącego wynosi [...] zł miesięcznie i przekracza kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Tym samym organ I instancji – związany ww. przepisami prawa – nie mógł przyznać wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego. Natomiast w przypadku przekroczenia tego kryterium ustawodawca upoważnił do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Przy czym przyznanie specjalnego zasiłku celowego, na podstawie art. 41 ust. 1 powołanej ustawy, odbywa się również w sferze swobodnego uznania. Organ II instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt OSK 1416/07 (LEX 489088) i stwierdził, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej, stanowiąc wyjątek od zasad ogólnych przyznania pomocy społecznej i tylko osobom spełniającym kryterium dochodowe. Zwrócił ponadto uwagę, że organ I instancji błędnie powołał się na przesłankę braku spełnienia kryterium dochodowego przy ww. zasiłku, jednak uchybienie to - zważywszy na dewolucję kompetencji - nie znalazło podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że w przypadku zaistnienia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego, nie może być on przyznany w wysokości przewyższającej kryterium dochodowe w wysokości 542 zł. R. O. zaskarżył powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnosząc o jego odrzucenie w całości. Wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji, gdyż jego żona wyprowadziła się ze wspólnie zajmowanego lokalu. OPS odmawia mu pomocy w minimalnym ułamku kwoty, jaką przeznacza na pozostałą część jego rodziny, narażając go na utratę zdrowia i życia. Ze względu na nie opłacenie zaległego rachunku [...] za energię elektryczną, która jest jedynym źródłem ogrzewania, został mu odłączony prąd w okresie od dnia 15 listopada 2013 r. do dnia 11 lutego 2014 r., a temperatura ok -5 st. Celsjusza, jaka powstała w mieszkaniu, doprowadziła do pogorszenia jego stanu zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącą odmowy przyznania R. O. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2013 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na opłacenie rachunku za energię elektryczną (pkt 1 orzeczenia) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2 orzeczenia). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy z pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zaś z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną. Jak wynika z akt sprawy organy prawidłowo ustaliły, iż R. O. przekroczył kryterium dochodowe, które wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Prawidłowo bowiem uznały, że odliczeniu od dochodu (w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej) podlegają jedynie: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). W konsekwencji, kwota alimentów, potrącana z renty skarżącego, została prawidłowo odliczona, a dochód w jego jednoosobowym gospodarstwie domowym wraz z zasiłkiem stałym wynosi [...] zł miesięcznie. Z tytułu renty skarżący uzyskiwał dochód w wysokości [...] zł, a po odliczeniu zajęcia komorniczego na rzecz małoletnich dzieci, do jego dyspozycji pozostaje kwota [...] zł miesięcznie. Ponadto, R. O. otrzymuje zasiłek stały w wysokości [...] zł. Dochód ww. osoby przekracza zatem wskazane uprzednio ustawowe kryterium, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo rozpoznały wniosek strony skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególne uzasadniony przypadek" jest pojęciem nieostrym, którego stosowanie ma charakter ocenny i stanowi o uznaniu administracyjnym organów orzekających na jego podstawie. Przepis ten traktuje zatem o zdarzeniach występujących zupełnie okazjonalnie, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń oraz wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Wykładnia językowa tej regulacji oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 965/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko podzielane jest nie tylko w orzecznictwie, ale i w literaturze. Skoro zatem orzeczenie podejmowane przez organ administracji, na podstawie wskazanej uprzednio regulacji, zależy od uznania administracyjnego, to w związku z tym organ administracji nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia - zwłaszcza w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając natomiast świadczeń kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Musi także uwzględnić, iż udzielana pomoc ma służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, w której znalazł się beneficjent tej pomocy. Kontrolując zatem taką decyzję Sąd ustala, czy dopuszczalne było jej wydanie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania a także, czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Przy czym uzasadnienie orzeczenia w sposób szczegółowy powinno wykazać, dlaczego w ramach przysługującego organowi prawa uznania – podjął on taką, a nie inną decyzję. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej - w związku z wnioskiem skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uregulowanie zaległej faktury za energię elektryczną. Zgłoszona potrzeba nie może zostać uznana za posiadającą charakter nadzwyczajny, ani okazjonalny, a tym bardziej nie jest konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Faktura, w której zapłaceniu R. O. potrzebuje pomocy, jest efektem zaległości w terminowym regulowaniu tych należności, co wyklucza nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny charakter zgłoszonej potrzeby. Dokonując oceny Sąd pragnie podkreślić, że wsparcie jest udzielane skarżącemu przez organy pomocy społecznej jako, iż jest to osoba samotna i w stopniu umiarkowanym niepełnosprawna, której potrącane są alimenty na dzieci. Otrzymuje on zasiłek stały oraz uzyskał pomoc w wysokości [...] zł na opłacenie energii elektrycznej w lipcu 2013 r., a organ odstąpił od żądania jej zwrotu. Osobie tej przyznano także wsparcie na częściowe opłacenie zadłużenia czynszowego w sierpniu 2013 r. w wysokości [...] zł. Ponownie należy podnieść, że trudno uznać, iż opłata zaległej faktury za energię elektryczną jest zdarzeniem nadzwyczajnym, którego skarżący nie mógł przewidzieć. Stanowiska tego nie może zmienić także fakt, że energią elektryczną ogrzewane jest mieszkanie. Skarżący musi współdziałać w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, gdyż pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i udzielona jest w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Skarżący jest osobą, która nie jest całkowicie niezdolna do pracy, a jego schorzenie powoduje tylko częściową i okresową niezdolność do pracy - co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2013 r. W tej sytuacji także on sam powinien podjąć działania, które pozwalałyby mu przezwyciężyć jego sytuację dochodową. Tymczasem - jak wynika z wywiadu środowiskowego - pozostaje on bierny zawodowo. Przy czym przejawiając taką właśnie postawę skarżący musi liczyć się z konsekwencjami swoich działań. Ponadto zupełnie nierealne jest oczekiwanie przez skarżącego zapłaty kwoty ponad [...] zł za ww. fakturę, skoro pomoc przyznana na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, może w jego przypadku zostać udzielona w wysokości do 542 zł, czyli do wysokości kryterium dochodowego. Przy czym – co wskazano uprzednio – otrzymał on pomoc na opłacenie energii elektrycznej w wysokości [...] zł. Konkludując Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazany w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego wsparcia finansowego w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Sytuacja bytowa strony skarżącej musi bowiem podlegać również zestawieniu z możliwościami budżetowymi organu przyznającego przedmiotowy zasiłek. Pamiętać należy, iż nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Organ I instancji wskazał, że kierował się własnymi możliwościami finansowymi. W okresie od stycznia do maja 2013 r. nie dysponował żadnymi środkami finansowymi w budżecie na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych oraz celowych specjalnych. Natomiast od lipca do końca 2013 r. na wypłatę zasiłków celowych miał 38.835 zł dla 985 rodzin korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, w których znajduje się do 2022 osoby, co stanowi w przeliczeniu ma 1 osobę kwotę niespełna 20 zł. Skarżący zaś otrzymał od Ośrodka o wiele większe sprawcie. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że błędne jest nadanie przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, skoro odmówiono nią przyznania pomocy finansowej. Decyzja odmowna nie posiada bowiem waloru wykonalności i nie nadaje się do wykonania. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć odnośnie wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.