I SA/Wa 1695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu odwołania R. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji celu publicznego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi [...] ([...]) - [...] ([...]) na odcinku [...]. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie i tym samym nie uzyskała ona waloru ostateczności. Decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz R. B. odszkodowania w kwocie [...] złotych za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] , gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, przeznaczonej na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...] ([...]) – [...] ([...]) na odcinku [...]", w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości ww. nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości przez właściciela w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 i 2 decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej jej pkt 3 złożył R. B. zarzucając naruszenie art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem skarżącego, wypłata odszkodowania ustalonego odrębną decyzją winna zostać dokonana w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Brak jest bowiem przepisu prawa który uzależniałby wypłatę ustalonego odszkodowania od innych zdarzeń prawnych, w tym od braku ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją z [...] maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wobec braku możliwości wyodrębnienia jedynie rozstrzygnięcia co do terminu wypłaty ustalonego odszkodowania jako samodzielnie funkcjonującego w obrocie prawnym fragmentu decyzji, zobowiązany był potraktować złożone odwołanie jako skierowane przeciwko całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Minister podniósł następnie, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. L. w dniu [...] sierpnia 2020 r. Z dokumentu tego wynika, że mając na uwadze przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości biegły dokonał analizy rynku nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę obiektami przemysłowymi i usługowymi oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Wycenę wartości rynkowej prawa własności gruntu o przeznaczeniu pod obiekty przemysłowe i usługowe biegły przeprowadził z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Dokonując tej wyceny wskazał, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja (35%), rodzaj gruntów przyległych (20%), wyposażenie w infrastrukturę techniczną (20%) oraz dojazd (20%). Następnie przy uwzględnieniu stosownych poprawek kwotowych biegły określił wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł, co dało wartość części gruntu o przeznaczeniu pod obiekty przemysłowe i usługowe na kwotę [...] zł. Z kolei oszacowania wartości rynkowej prawa własności części gruntu o przeznaczeniu drogowym biegły dokonał w oparciu o podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku tej analizy biegły wskazał, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja (35%), powierzchnia (25%), rodzaj gruntów przyległych (20%), wyposażenie w infrastrukturę techniczną (20%). Następnie przy uwzględnieniu sumy wartości współczynników korygujących określił wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł, co dało wartość gruntu o przeznaczeniu drogowym na kwotę [...] zł. Łączna wartość nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] wyniosła [...] zł. W ocenie organu odwoławczego, operat z [...] sierpnia 2020 r. spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Ponadto, Minister wskazał na określoną w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. możliwość powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy podzielił ocenę Wojewody, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zostały spełnione. W ocenie organu odwoławczego, nie jest natomiast możliwe uwzględnienie zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Organ przywołał treść art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 132 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu z powołanych regulacji wynika, że obowiązek zapłaty odszkodowania nie może powstać przed nabraniem waloru ostateczności przez decyzję, na mocy której doszło do przejęcia nieruchomości, ale też przez decyzję o ustaleniu odszkodowania. W przeciwnym razie odszkodowanie zostałoby wypłacone, mimo że szkoda w postaci przejęcia nieruchomości jeszcze nie powstała. Co do zasady bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak każda decyzja administracyjna, rodzi skutki prawne dopiero wtedy, gdy jest ostateczna. Zatem dopiero wówczas, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega ona szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z kolei zobowiązanie do wypłaty odszkodowania przed nabraniem waloru ostateczności przez decyzję o ustaleniu odszkodowania powodowałoby, że - co prawda - zaistniała faktyczna podstawa wypłaty odszkodowania (przejęcie nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji o realizacji inwestycji), to jednak wypłata odszkodowania może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o jego ustaleniu. Przepisy prawa nie przewidują wypłaty odszkodowania z mocy prawa, gdy dojdzie do przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 230/15). Minister podsumował, że mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza jej art. 132 ust. 1a w powiązaniu z ust. 1, na gruncie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. dopiero łączne uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji i decyzję o ustaleniu odszkodowania stwarza stan prawny, w którym świadczenie może zostać spełnione. Wypłata odszkodowania, mimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o jego ustaleniu, nie może bowiem nastąpić przed datą przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, które następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył R. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niezastosowanie, względnie błędne zastosowanie. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w części poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, tj. w zakresie, w jakim decyzją organu pierwszej instancji zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego na rzecz skarżącego odszkodowania nie wcześniej niż 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] [...] ([...]) - [...] ([...]) odc. [...]" stanie się ostateczna. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wydał zaskarżoną decyzję wbrew literalnemu brzmieniu art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie dopuszcza uzależnienia terminu wypłaty odszkodowania należnego osobie wywłaszczonej od jakichkolwiek innych zdarzeń prawnych, a w szczególności od uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odrębną kwestię stanowi to, że w przypadku derogowania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z obrotu prawnego, uprawniony do odszkodowania, któremu wcześniej je wypłacono, będzie zobligowany do jego zwrotu. Na poparcie stanowiska, że art. 132 ust. 1a i ust. 1b zawierają zastrzeżenia wyłączające zastosowanie art. 132 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego, rezultaty wykładni językowej i logicznej art. 132 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wspiera również wykładnia systemowa, w tym wyłączenie przez ustawodawcę z zakresu zastosowania art. 9 ww. ustawy decyzji o ustaleniu odszkodowania określonych w art. 132 ust. 1a ustawy. W ocenie skarżącego, stanowisko dotyczące prawidłowej wykładni art. 132 ust. 1a ustawy znajduje też wsparcie w wykładni celowościowej tego przepisu. Celem wprowadzenia powołanej normy do obrotu prawnego było bowiem umożliwienie przekazania osobom wywłaszczonym w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania zanim zostaną one pozbawione nieruchomości, wiążącego się często z utratą miejsca zamieszkania lub zarobkowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. orzekającą w pkt 1 o ustaleniu na rzecz R. B. odszkodowania w kwocie [...] złotych za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...][...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, przeznaczonej na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...] ([...]) - [...] ([...]) na odcinku [...]", w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości ww. nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości przez właściciela w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 i 2 decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna.. W niniejszej sprawie nie jest sporna ustalona przez organy wysokość należnego skarżącemu odszkodowania oraz jego powiększenie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości przez właściciela. Ustalenia te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym. Istota podniesionych w skardze zarzutów koncentruje się zaś w całości na określonym w zaskarżonych rozstrzygnięciach terminie wypłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ustalonego na rzecz skarżącego odszkodowania. Zdaniem skarżącego, błędnie przyjęły bowiem organy obu instancji, że obowiązek zapłaty odszkodowania w sprawach, w których wydano odrębną (od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) decyzję o ustaleniu odszkodowaniu nie może powstać nie tylko przed uostatecznieniem się decyzji o odszkodowaniu, ale również przed nabraniem waloru wykonalności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c, 4g i ust. 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej zwaną "ustawą" lub "ustawą z 10 kwietnia 2003 r." Analiza przepisów powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że w pierwszej kolejności właściwy organ wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W następstwie powyższego nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy). Treść przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. potwierdza, że dopiero wtedy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (art. 12 ust. 4a ustawy). Wskazana chronologia zdarzeń wynika z użycia przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4a ustawy czasu przeszłego ("wydał"). Jeszcze wyraźniej stanowi o tym art. 12 ust. 4b ustawy, zgodnie z którym decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z powołanych regulacji ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wynika zatem, że warunkiem ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej jest uprzednie uostatecznienie się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Konsekwencją tego zezwolenia jest bowiem przejście własności danej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego, które to jest warunkiem sine qua non powstania obowiązku odszkodowawczego. W przeciwnym razie brak byłoby podstaw do wypłaty rekompensaty na rzecz właściciela nieruchomości zajętej na realizację inwestycji drogowej. W tym sensie decyzja o ustaleniu odszkodowania ma charakter następczy i wynika z decyzji wydanej uprzednio. Jest ona zatem decyzją pochodną, gdyż organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Taki właśnie związek zachodzi między decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i decyzją o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację takiej inwestycji. Zatem wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania nie jest możliwe bez wydania tej pierwszej decyzji, to jest decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej zwanej "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." lub "ustawą o gospodarce nieruchomościami"), z zastrzeżeniem art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Z kolei art. 132 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. stanowi, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Zdaniem Sądu, wzajemna relacja wskazanych rozwiązań ustawowych prowadzi do wniosku, że obowiązek zapłaty odszkodowania powstaje po uostatecznieniu się zarówno decyzji, na mocy której doszło do przejęcia nieruchomości na realizację inwestycji drogowej, jak i decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zaproponowana w skardze wykładnia powołanych przepisów oznaczałaby bowiem zaakceptowanie poglądu o dopuszczalności wypłaty odszkodowania przed powstaniem szkody w postaci przejęcia nieruchomości, to jest zanim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Mając zatem na uwadze wynikający z ustawy z 10 kwietnia 2003 r. obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r., a w szczególności art. 132 ust. 1a tej ustawy w powiązaniu z ust. 1 tego przepisu, podzielić trzeba ocenę organu odwoławczego, że na gruncie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. dopiero łączne uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji i decyzję o ustaleniu odszkodowania tworzy stan prawny, w którym świadczenie może zostać spełnione. Tym samym zawarta w skardze argumentacja o konieczności zastosowania w odniesieniu do art. 132 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wykładni nie tylko językowej i logicznej, ale również systemowej i celowościowej, która nie uwzględnia omówionej wyżej wzajemnej relacji rozwiązań przyjętych w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. i ustawie z 21 sierpnia 1997 r., nie mogła podważyć prawidłowości określonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu terminu wypłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ustalonego na rzecz skarżącego odszkodowania. Skoro decyzja z [...] sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (tj. w dacie 13 października 2020 r.) nie była ostateczna, to organ odszkodowawczy prawidłowo zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, lecz nie wcześniej niż decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nabierze cech ostateczności. Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.