I SA/Wa 1696/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej jako kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. ustalającą opłatę dla Polskiego Związku Działkowców z tytułu prawa użytkowania nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy " [...]" położonych w [...] przy ul. [...] w kwocie [...] zł + VAT (23%) tj. w wysokości [...] zł płatną do 31 marca każdego roku poczynając od 2019r. Chodzi o oznaczone w ewidencji gruntów i budynków działki nr ew. [...],[...],[...] i [...], co do których ww decyzją z [...] listopada 2018r. (pkt. 1) organ I instancji potwierdził nabycie prawa użytkowania z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014r. przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w oparciu o art. 75 ust. 1 i 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2176, dalej jako ustawa). Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż art. 76 ust. 2 ustawy milczy w kwestii odpłatności za uzyskanie użytkowania przez stowarzyszenia ogrodowe, i dlatego przyjął, że jako zasadę ogólną należy przyjąć odpłatność za ww prawo. Dalej podał, że uchwałą nr [...] Rada Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. ustaliła, że obciążenie nieruchomości użytkowaniem następuje za wynagrodzeniem w formie opłat rocznych, a stawka opłaty rocznej za nieruchomości pod rodzinne ogrody działkowe wynosi 1% wartości danej nieruchomości. Dalej organ podał, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową ww działek o łącznej powierzchni [...] ha na kwotę [...] zł a wobec tego określona w decyzji oplata roczna została ustalona w wysokości determinowanej uchwalą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący zarzucił organowi, że decyzja odnośnie do ustalenia opłaty dla Polskiego Związku Działkowców za użytkowanie nieruchomości została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa. Wg skarżącego decyzja ta narusza w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w zaskarżonej części i w tym samym zakresie decyzji Prezydenta [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa a zatem każde rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi mieć podstawę w wyraźnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący zarzucił, że art. 75 i 76 ustawy w wyraźny sposób dają postawę do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego a jednocześnie żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty za tak nabyte w tym trybie prawo użytkowania. Wobec tego skarżący przyjął, że organ administracji nie ma podstawy prawnej do ustalenia tego rodzaju opłaty. W skardze zwrócono też uwagę na treść art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. dalej jako ugn), który nawiązuje do umów o użytkowanie, a więc w drodze czynności prawa cywilnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Skargą objęta jest jedynie ta część decyzji, która dotyczy ustalenia odpłatności na użytkowanie terenu zajętego przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", wobec tego Sąd orzekał tylko w tym zakresie. Użytkowanie (art. 252 i n kc) to ograniczone prawo rzeczowe, jego istotą jest obciążenie rzeczy (tu nieruchomości gruntowej) prawem do jej używania i pobierania jej pożytków. Może być ustanowione odpłatnie jak i nieodpłatnie, a dysponentem w tym zakresie co do zasady każdorazowo jest właściciel rzeczy – stosownie do uprawnień płynących z art. 140 kc. Właściciel będący podmiotem prywatnym może samodzielnie dysponować rzeczą nawet gdyby miał nie mieć z tego jakichkolwiek korzyści. Inne obowiązki w stosunku do majątku a zwłaszcza w stosunku do nieruchomości – ma podmiot publicznoprawny tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zasady w tym zakresie wyznaczają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2018r., poz.2204, dalej jako ugn) przy czym, jak stanowi art. 2 ugn, w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami ustawa nie narusza innych ustaw. Z przepisów zawartych w ugn wynika jednoznacznie, iż podmioty gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego muszą podporządkować się ścisłym regułom nazwanym przez ustawodawcę zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ugn, art. 67 i n ugn). Z całokształtu regulacji zawartej w ugn wynika, iż gdy chodzi o nieruchomości "publiczne" to stosowanie jakichkolwiek zasad innych niż stricte rynkowe, z zastosowaniem mechanizmu przetargów poprzedzonych obwieszczeniami itd. - dopuszczalne jest jedynie w stosunku do innych podmiotów publicznoprawnych a zatem bądź to w stosunku do Skarbu Państwa bądź to w stosunku do innej jednostki samorządu terytorialnego. Reżim płynący z zasad zawartych w ugn może być złamany jedynie w przypadku istnienia innej normy ustawowej, zasady te wyłączającej. I tak, jak prawidłowo wskazał organ, gdy chodzi o ograniczone prawa rzeczowe, to art. 14 ust. 2 zd. 2 ugn jednoznacznie stanowi, że nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi (a więc przykładowo prawem użytkowania) na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym zawarcie umowy użytkowania w takim wypadku wymaga zgody odpowiednio rady lub sejmiku (w zależności od kategorii jednostki samorządu terytorialnego; art. 14 ust. 5 ugn). W kontrolowanej sprawie organ przywołał ów art. 14 ust. 2 ugn oraz wyrok WSA w Opolu z 9 października 2014r. sygn. akt II SA/Op 336/14; i wyjaśnił, że jakkolwiek art. 76 ust. 2 ustawy, będący postawą nabycia z dniem 19 stycznia 2014r. przez Polski Związek Działkowców nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie przewiduje w swej treści obligatoryjnego określenia odpłatności za korzystanie z tego prawa – to jednak nie ma też żadnego przepisu szczególnego, który wyłączałby ww odpłatność bądź rozszerzał wyjątek płynący z art. 14 ust. 2 ugn. Stanowisko to zostało rzeczowo uzasadnione i nie budzi wątpliwości Sądu. Nie można oczywiście nie dostrzec, że pkt. 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] ma charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdza nabycie prawa użytkowania z mocy prawa w określonej ustawą dacie ( a więc w dacie wejścia jej w życie) i nie ma ani charakteru ani formy czynności prawnej rozporządzającej. Jeśli jednak nawiązać do podobnej w swym charakterze regulacji dotyczącej komunalizacji, a więc do treści art. 5 i n ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) i mającej charakter stricte deklaratoryjny decyzji wojewody orzekającego o spełnieniu warunków do przejścia prawa własności, to jednoznacznie ustawodawca wskazał tam, iż ma ona nieodpłatny charakter (choć dotyczy dwóch podmiotów publicznych). Oznacza to, zdaniem Sądu, że gdyby ustawodawca zamierzał w ramach regulacji stanowiącej podstawę prawną kontrolowanej decyzji SKO, przyjąć, iż użytkowanie gruntów przez Ogrody działkowe ma mieć charakter nieodpłatny, to zwarłby tego rodzaju zastrzeżenie w przepisach ustawy. Skoro jednak ustawa nie wprowadziła nieodpłatności a strona skarżąca nie wykazała przepisu szczególnego, który w ramach zasad prawidłowej gospodarki wyłączałby na jej rzecz zasadę odpłatności za prawo użytkowania nieruchomości – to sporna decyzja nie narusza prawa. Sąd zwraca także uwagę, że instytucja praw rzeczowych ograniczonych, a więc i prawa użytkowania, jest domeną prawa cywilnego, tak jak ma to miejsce w przypadku prawa na rzeczy cudzej, jakim jest użytkowanie wieczyste (art. 232 i n kc). W prawie administracyjnym wobec regulacji szczególnych (por. np. przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; Dz.U. poz. 279, dalej jako dekret) za praktykę przyjęto ustalanie opłaty za użytkowanie wieczyste w decyzji administracyjnej ustanawiającej to prawo - pomimo, iż z przepisów kc i ugn ewidentnie wynika, iż opłata roczna ma charakter cywilistyczny a samo prawo użytkowania wieczystego co do zasady ustanawia się w drodze umowy (art. 233 i 234 kc). W tego typu sprawach pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste ustala się w drodze decyzji administracyjnej (choć tak jak w przedmiotowej sprawie nie ma ku temu wyraźnej podstawy prawnej) i dotychczas pomimo tak dużej liczby spraw, ani w orzecznictwie ani w doktrynie nie zakwestionowano praktyki zawierania w decyzjach o ustanowieniu tegoż prawa użytkowania wieczystego opłat rocznych – tak jak mówi o tym art. 238 kc i jednocześnie przepisy zawarte w art. 71 i n ugn. Oczywiste jest, że zarówno użytkowanie jak i użytkowanie wieczyste to instytucje prawa cywilnego. Jednak sporo ustawodawca, wbrew ogólnym regułom dopuścił ich ustanowienie czy też potwierdzenie (jak w sprawie niniejszej) wystąpienia mającego miejsce z mocy prawa (w określonej dacie) skutku w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, iż tym samym dopuścił określenie w decyzji innych warunków tego prawa. Rozwiązania wykształcone w orzecznictwie (choćby na tle przywoływanego już wyżej dekretu) należy przenieść na uregulowaną w ustawie instytucję użytkowania nieruchomości przez Ogrody działkowe. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [...] jako organ wykonawczy Rady Miasta [...] wykonał uchwalę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. w sprawie zasad obciążania nieruchomości komunalnych prawem użytkowania. Zgodnie z § 2 ust. 1 tejże uchwały obciążenie nieruchomości użytkowaniem następuje za wynagrodzeniem w formie opłat rocznych. Zgodnie § 2 ust. 3 tejże uchwały stawka opłat rocznych za nieruchomości przekazane Stowarzyszeniom Ogrodowym w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych ustala się w wysokości 1% wartości danej nieruchomości. Wobec tego przyjęcie samej zasady odpłatności za prawo użytkowania nieruchomości – nie narusza prawa. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa. Powyższe nie oznacza jednocześnie, że kolejne stawki opłaty za użytkowanie będą wyznaczane w formie decyzji administracyjnej.