I SA/Wa 1697/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o odmowie nadania W. L. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że w dniu [...] listopada 2009 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, w trakcie którego rozpatrzyła wniosek W. L. z dnia 14 września 2009 r. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, w tym o zaliczenie na poczet praktyki zawodowej działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, prowadzonej przed dniem 31 grudnia 2001 r. w trybie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, z późn. zm.), i ustalił, że złożone przez kandydata dokumenty nie pozwalają zaliczyć działalności zawodowej na poczet praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Ustalenia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej zawiera protokół z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił nadania W. L. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Pismem z dnia 31 grudnia 2009 r. W. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Minister Infrastruktury przekazał ten wniosek wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Minister Infrastruktury pismem z dnia 18 lutego 2010 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w G. o wskazanie, jakie czynności oraz decyzje związane z zarządzaniem nieruchomościami, o których mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, były podejmowane przez W. L. oraz o przedstawienie dokumentów potwierdzających faktyczne wykonywanie tych czynności. W dniu 16 marca 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęły wyjaśnienia Dyrektora Zakładu Karnego w G., w związku z powyższym akta W. L. wraz z ww. wyjaśnieniami zostały skierowane do rozpatrzenia przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną na posiedzeniu w dniu 6-7 maja 2010 r., o czym kandydat został poinformowany pismem z dnia 24 marca 2010 r. Na potwierdzenie prowadzonej działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami kandydat przedstawił następujące dokumenty: 1) decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] kwietnia 1998 r., na mocy której powierzono W. J. pełnienie obowiązków na stanowisku kierownika działu kwatermistrzowskiego Zakładu Karnego G.; 2) decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] kwietnia 1999 r., na mocy której mianowano W. L. z dniem [...] maja 1999 r. na stanowisko kierownika działu kwatermistrzowskiego Zakładu Karnego G.; 3) opinię Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [....] września 2009 r. 4) pismo Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] marca 2010 r. wraz z załącznikami. Zespół Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w dniu 6 maja 2010 r. ustalił, że złożone przez kandydata dokumenty nie pozwalają zaliczyć działalności zawodowej na poczet praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że przedstawione przez kandydata dokumenty nie pozwalają zaliczyć działalności zawodowej na poczet praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Komisja po przeanalizowaniu dokumentów złożonych przez kandydata ustaliła, że w okresie przed dniem 31 grudnia 2001 r., zainteresowany był zatrudniony w Zakładzie Karnym w G. na stanowisku kierownika działu kwatermistrzowskiego. Komisja stwierdziła, że z przedłożonej przez kandydata dokumentacji nie wynika, aby W. J. wykonywał czynności z zakresu zarządzania nieruchomościami. Opinia Dyrektora Zakładu Karnego w G. zawiera jedynie ogólną informację o tym, że W. L. wykonywał czynności zarządcy nieruchomości. Natomiast w piśmie z dnia 12 marca 2010 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. potwierdza, że kandydat wykonywał czynności i decyzje Dyrektora Zakładu Karnego w oparciu o przepisy resortowe: zarządzenie nr [...] Dyrektora Generalnego do spraw Więziennictwa w Ministerstwie Sprawiedliwości z dnia 28 marca 1974 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad gospodarowania składnikami majątkowymi w jednostkach organizacyjnych więziennictwa oraz wytyczne Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 lipca 2002 r., a także Zarządzenia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 19 kwietnia 2004 r. w sprawie organizacji ochrony przeciwpożarowej i zabezpieczenia przeciwpożarowego w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. Zdaniem Komisji jedynie jeden z wymienionych dokumentów, tj. zarządzenie nr 7 Dyrektora Generalnego do spraw Więziennictwa w Ministerstwie Sprawiedliwości z dnia 28 marca 1974 r. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż został on wydany przed dniem 31 grudnia 2001 r., natomiast pozostałe dwa przepisy resortowe pochodzą z 2002 r. i 2004 r., i Komisja nie wzięła ich pod uwagę, gdyż byłoby to niezgodne z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Komisja po przeanalizowaniu ww. dokumentów ustaliła, że kandydat nie wykazał jakie decyzje i czynności były podejmowane przez niego w zakresie: bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz uzasadnionego inwestowania w nieruchomość. W aktach sprawy kandydata brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o faktycznym wykonywaniu czynności zarządzania nieruchomościami, np.: umów o zarządzanie nieruchomościami. Zdaniem Komisji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do zwolnienia kandydata w oparciu o przepis art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, o której mowa w art. 187 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem postępowanie kwalifikacyjne zostało zakończone wynikiem negatywnym, a ustalenia Komisji zawiera protokół z dnia [...] maja 2010 r. 3. Minister Infrastruktury stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez organ, który wydał decyzję w przedmiotowej sprawie nie doszło do pomyłek ani uchybień, albowiem jako bezsporny ustalono fakt, że przedstawione przez kandydata dokumenty nie potwierdzają wykonywania przez niego czynności zarządzania nieruchomościami, o których mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 grudnia 2001 r., który stanowił, że zarządzanie nieruchomościami polega na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość, a zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie nadania W. L. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. L. Skarżący podniósł, że Komisja kwalifikacyjna w przeprowadzonym postępowaniu dokonała błędnej oceny materiału dowodowego, a wykonując § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. nie przyjęła do wiadomości informacji Dyrektora Zakładu Karnego w G., iż czynności związane z zarządzaniem nieruchomościami zakładu karnego sprawowane są przez dział kwatermistrzowski, którego pracą skarżący bezpośrednio kierował jako kierownik, oraz, że błędna jest ocena komisji, iż funkcjonariusz, który wykonywał czynności związane z zarządzaniem nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa na podstawie mianowania na kierownika komórki organizacyjne wykonującej te czynności nie spełnia warunku do zwolnienia z odbycia praktyki zawodowej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. 2. Minister Infrastruktury nie zajął stanowiska wobec skargi. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą nadania W. L. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 4. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawa prawna decyzji organu ponownie rozpoznającego sprawę - w niniejszej sprawie Ministra Infrastruktury - nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Minister Infrastruktury naruszył tym samym art. 107 § 1 i 3 kpa. 5. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury nie uzasadnił wystarczająco przyczyn odmowy nadania licencji zawodowej W. L. Obszerne przytoczenie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działań i ustaleń Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej nie może zastąpić precyzyjnego ustalenia przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy a następnie opisania go w uzasadnieniu decyzji, w zakresie spełniania lub nie spełniania wymogów określonych w art. 182 lub 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Infrastruktury rozstrzygając sprawę nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż skarżący W. L. nie spełnia ustawowych wymogów. 6. Zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Część uzasadnienia obejmująca działania i ustalenia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej jest obszerna, jednakże działania i ustalenia tego organu nie mogą zastąpić działań i ustaleń organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę – w tym przypadku Ministra Infrastruktury – zmierzających do dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu administracji publicznej rozpatrującego sprawę jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji – obowiązkiem organu jest wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione jak również wskazać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. 7. Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego i na jakiej podstawie uznał, że funkcjonariusz, który wykonywał czynności związane z zarządzaniem nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa na podstawie mianowania na kierownika komórki organizacyjnej wykonującej te czynności nie spełnia warunku do zwolnienia z odbycia praktyki zawodowej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. Zm.). Należało zatem uznać, iż organ orzekając w sprawie naruszył art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa - a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uczyni to w oparciu o przedstawione powyżej stanowisko Sądu. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.