I SA/Wa 1697/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000 r. przez gminę P. własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], położonej na terenie gminy P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. Burmistrz Gminy P. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności nieruchomości Skarbu Państwa, obejmującej działki oznaczone nr[...], położonej we wsi T. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności ww. nieruchomości Skarbu Państwa, podnosząc w uzasadnieniu, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Pismem z dnia 31 stycznia 2007 r. Burmistrz Gminy P. wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem wyjaśnienia rozbieżności dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] ponownie domówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, bowiem nie była w całości ani w przeważającej części położona na obszarach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nieruchomość stawała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdy spełnione były łącznie dwie przesłanki - nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz była położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Z wypisu z ewidencji gruntów na dzień [...] czerwca 2000 r. działki nr [...] oznaczone były jako zabudowane tereny rolne (Br-RV i Br-RVI). Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że na działce nr [...] znajduje się siedlisko w ruinie. A zatem, zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość spełniała pierwszą wymaganą przesłankę tj. stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr[...]. wynika, iż działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2000 r. w większości położona była na terenach urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe (RPU/P-U) oraz w niewielkiej części na terenach rolnych (R). Natomiast działka nr [...] położona była na terenach o wiodącej funkcji zagrodowej i mieszkaniowo-usługowej (2M-U). Zdaniem organu, w świetle powyższego wypisu przeznaczenie działki nr [...] jest niejednoznaczne, tereny oznaczone symbolem RPU/P-U, tj. tereny urządzeń usługowych w przypadku gdy stanowią zaplecze usługowe konkretnego gospodarstwa rolnego stanowią tereny o przeznaczeniu rolnym, natomiast gdy na takim gruncie świadczona jest działalność usługowa na rzecz kilku podmiotów - gospodarstw rolnych - wówczas przeznaczenie takiego gruntu jest nierolnicze. Niejednoznaczna jest również sytuacja działki nr [...], jak wynika bowiem z ustaleń miejscowego planu, obydwie określone dla tej działki funkcje, tj. zagrodowa i mieszkaniowo-usługowa, mają znaczenie równorzędne, a zatem wg oznaczeń literowych planu grunt ten mógł być wykorzystywany dwojako. Organ wskazał również, iż symbolem M-U oznacza się tereny mieszkaniowe i usługowe. Organ uznał, że ze względu na niejednoznaczne literowe i opisowe oznaczenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kluczowe znaczenie przy ustalaniu przeznaczenia tych działek mają barwne oznaczenia graficzne planu. Zasady stosowania barwnych oznaczeń w graficznej części miejscowego planu znalazły odzwierciedlenie w późniejszym załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), pn.: podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Organ wskazał, że oznaczenia te stosowane były wcześniej, przy opracowywaniu graficznych części planów miejscowych. Z oznaczeń tych wynika, iż działka nr [...] obejmuje w większości tereny zabudowy usługowej, bowiem oznaczona jest na mapie kolorem czerwonym, natomiast działka nr [...], która oznaczona została kolorem ciemnobrązowym, obejmuje tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Organ stwierdził zatem, iż działki nr [...] nie spełniają warunków określonych w art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r., bowiem są położone na terenach przeznaczonych na cele gospodarki rolnej, a zatem należy się zgodzić z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa obejmującej działki oznaczone nr[...], położonej we wsi T., ponieważ została wydana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina P.; zarzucając decyzji naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) - - wniosła o jej uchylenie. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez gminę P. własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], położonej na terenie gminy P., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna. 3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. był art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 (uchylonym z dniem 12 grudnia 2007 r.), w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Przepis ten, w związku z art. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy, oznacza, że nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami do dnia [...] czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy, nabycie nieruchomości o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. 4. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, obowiązujący w dniu 30 czerwca 2000 r. miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 1993 r. określał przeznaczenie działek [...] położonych we wsi T. następująco: (1) działka nr [...] przeznaczona była pod tereny "o wiodącej funkcji zagrodowej i mieszkaniowo-usługowej" o symbolu 2MU, (2) działka nr [...] przeznaczona była pod tereny urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe o symbolu 4RPU/P-U ( 83%) oraz pod tereny produkcji rolnej o symbolu R (17%). Z powyższego wynika, że działka nr [...] mogła być wykorzystywana zarówno na cele zagrodowe jak i mieszkaniowo-usługowe, natomiast działka nr [...] mogła być wykorzystywana na cele urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe oraz pod tereny produkcji rolnej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie działki nr [...] jak również działki nr [...] jest niejednoznaczne, bowiem sformułowania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego są jednoznaczne, i umożliwiają w określonych ramach, dokonanie wyboru celu wykorzystania działki, z możliwością dokonania określonych przekształceń funkcjonalnych. 5. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że ze względu na niejednoznaczne literowe i opisowe oznaczenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kluczowe znaczenie przy ustalaniu przeznaczenia tych działek mają barwne oznaczenia graficzne planu, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rację należy przyznać stronie skarżącej, która zarzuciła, że uregulowania zawarte w tym akcie prawnym, a dotyczące barwnych oznaczeń graficznych literowych, nie mogą stanowić podstawy oceny przeznaczenia nieruchomości położonej w miejscowości T., w planie zatwierdzonym przez Radę Miejską w P. uchwałą z dnia [...] listopada 1993 r. Zarzut ten jest słuszny, bowiem nie można do analizy planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. na dzień 30 czerwca 2000 r. stosować regulacji prawnych nie istniejących wówczas, które zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Należy w tym miejscu wyraźnie stwierdzić, iż analizę planu zagospodarowania przestrzennego należało przeprowadzić w oparciu o przepisy prawne ówcześnie obowiązujące. 6. Zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Z uwagi na powyższe, badanie ewentualnych naruszeń prawa materialnego byłoby przedwczesne. 7. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.