I SA/Wa 1697/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. . na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , obręb [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. XX Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną cześć powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...], Wojewoda L. stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. XX Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. stanowiącej integralną część powyższej decyzji. S. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2002r. nr [...], a następnie decyzji komunalizacyjnej Wojewody L. z dnia [...] grudnia 1993r. zwrócił się S. S.. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2002r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Nr [...] Ministra Administracji i Cyfryzacji wystąpił J. S.. Po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją była ponowna kontrola, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r. Następnie opisał zasady i reguły postepowania prowadzonego na podstawie art. 156 kpa i zaakcentował, że jest to nadzwyczajny tryb postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 Kpa). Zdaniem Ministra analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002r., nie zaistniała żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, która skutkowałaby koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody L. z dnia [...] grudnia 1993r. wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy L. z dnia [...] lipca 1975r. w sprawie wyznaczenia terenu pod budownictwo jednorodzinne i jego podziału na normatywne działki budowlane. Prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości zostało wpisane do Kw nr [...]. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika również, że decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] października 1977r. nr [...] stwierdzone zostało, że J. S. (poprzednik prawny S. S.) jest właścicielem działki oznaczonej na mapie podziału, wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej za nr [...] numerem [...] o pow. [...] m2, położonej w L. przy ul. [...], posiadającej urządzoną [...]. Zdaniem organu w sprawie istotne znaczenie ma brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.). W myśl bowiem tego przepisu domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym istnieje tak długo, jak długo istnieje wpis. W świetle powyższego słusznie zatem wskazał Minister Administracji i Cyfryzacji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że wpis w księdze wieczystej jest wiążący dla organów administracji publicznej obowiązane są one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Reasumując organ w całości podtrzymał stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2015r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz decyzji tegoż Ministra o numerze [...] z dnia [...] lutego 2002 r. jak również decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz wnoszących skargę kosztów postępowania według norm przepisanych. W złożonej skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 18 art. ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U.Nr 32,poz.191) wobec ich zastosowania mimo braku ku temu przesłanek; 2) art.6, 7, 8, k.p.a., a także 16 §1 k.p.a. w związku z art.2 §3 k.p.c., art.77 §1 i art.80 k.p.a. przez niespełnienie zawartych w nich wymogów, a w szczególności działanie wbrew przepisom prawa, z naruszeniem zarówno interesu społecznego jak i interesu obywateli, bez nakazanej wnikliwości, z pominięciem rozważenia wszechstronnego zebranego w sprawie materiału dowodowego i bezwzględnego obowiązywania administracyjnych decyzji ostatecznych jako niepodważalnych w innych postępowaniach, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w kontekście wskazanego przepisu oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2002 r. odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., gdyż z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynikało, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast S. S. figurował w rejestrze gruntów jako użytkownik wieczysty. Powołując się na treść art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2016 r. poz. 790) Minister wskazał, że wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W tym stanie faktycznym Minister uznał, że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nie można zarzucić naruszenia prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący podnosił, że decyzja ta rażąco naruszała prawo, w szczególności art. 5 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. , gdyż skomunalizowała nieruchomość nie stanowiącą mienia ogólnonarodowego. Własność spornej działki została bowiem przyznana J. S. (poprzednikowi prawnemu skarżącego) na podstawie decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] października 1977 r. wydanej na podstawie art. 8 ust. 1,5,6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach ( Dz. U. nr 27 poz. 192 z późń. zm.). Tak sformułowany wniosek w istocie zmierza do ponownej oceny w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. co na tym etapie jest niedopuszczalne. Przedmiotem oceny sądu może być jedynie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r. Skoro tak, to podstawową kwestią (zagadnieniem pierwszoplanowym) było wykazanie, że wadą z art. 156 § 1 kpa dotknięta jest właśnie ta decyzja, a nie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., stwierdzająca nabycie własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Przedmiotem tego postępowania nie może być zatem badanie czy zostały spełnione przesłanki komunalizacji tej działki w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 , poz. 191 ze zm.) w kontekście całego materiału dowodowego. Z tych względów zarzuty skargi, które odnoszą się do naruszenie przez organ tego artykułu nie mogą odnieść skutku. Poczynienie tych uwag -zdaniem sądu - było konieczne dla określenia ram kontrolowanego postępowania nadzorczego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Cechą każdego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jak organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej oprócz tego, czy dana decyzja jest czy też nie obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przechodząc do meritum sprawy Sąd zwraca uwagę, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ( karty inwentaryzacyjnej i badania hipotecznego księgi wieczystej Kw [...]) wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] ( dawna [...]) na podstawie zarządzenie nr [...] Naczelnika Dzielnicy L. z dnia [...] lipca 1975 r. w sprawie wyznaczenia terenu pod budownictwo jednorodzinne i jego podziału na normatywne działki budowlane. Prawo własności Skarbu Państwa do tej działki wpisane zostało do księgi wieczystej nr Kw [...]. W karcie inwentaryzacyjnej S. S. został wpisany w karcie inwentaryzacyjnej jako użytkownik wieczysty działki nr [...] . Jednak z decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] października 1977 r. wydanej na podstawie art. 8 ust. 1,5,6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach ( Dz. U. nr 27 poz. 192 z późń. zm.) wynika, że J. S. ( poprzednik prawny skarżącego) jest właścicielem działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. Bezsporne jest również, że jego prawo do przedmiotowej działki nie zostało wpisane do księgi wieczystej. W takich okolicznościach faktycznych Minister prawidłowo ocenił w decyzji z dnia [...] lutego 2002 r., że Wojewoda [...] wydając decyzję komunalizacyjną z dnia [...] grudnia 1993 r. nie naruszył rażąco prawa ustalając prawo własności Skarbu Państwa na podstawie wpisu do księgi wieczystej, który objęty jest domniemaniem zgodności prawa z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707). Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 626(8) § 6 K.p.c., jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać, ani modyfikować. Stanowisko judykatury w tej materii jest również utrwalone (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 199/14, publ. CBOSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt III CZP 123/10). Nie może obalić owego domniemania organ administracyjny, który jest związany treścią wpisu niepodlegającego w jakiejkolwiek sprawie administracyjnej kwestionowaniu. W rezultacie Sąd uznał, że organy badające w trybie nieważnościowym orzeczenie oceniające w trybie nieważnościowym decyzję komunalizacyjną postąpiły prawidłowo. Sąd dostrzega problem skarżącego z uregulowaniem stanu prawnego przedmiotowej działki, jednak postępowanie nadzorcze- jak już zaznaczono wyżej, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego z określonymi, sztywnymi ramami postępowania. Zakres badania jest jeszcze mniejszy, gdy mamy do czynienia- tak jak w niniejszej sprawie- z "piętrowym" postępowaniem nadzorczym. Skarżący nie wykazał także, że podjął próby uregulowania stanu prawnego na drodze postępowania cywilnego. Z góry założył bowiem, że na przeszkodzie uregulowaniu tego stanu stoi uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r. (III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30). Należy jednak zauważyć, że w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt V CSK 514/13 niepublik. zauważono, że wynikające z tej uchwały związanie sądu w postępowaniu o uzgodnienie ostateczną decyzją administracyjną oznacza zakaz badania przez Sąd ważności tej decyzji, ale nie samego dokumentu będącego podstawą dokonanego uprzednio wpisu. Kontrola "incydentalna" sądu powszechnego nie zmierza więc do wzruszenia samej decyzji, lecz do stwierdzenia, czy przedłożony Sądowi wieczystoksięgowemu dokument, który stał się podstawą kwestionowanego obecnie wpisu, mógł rzeczywiście wywrzeć skutki cywilnoprawne, wynikające z jego gramatycznego brzmienia. Jeszcze raz sąd chciałby podkreślić, że ocena decyzji wydanej w trybie nadzorczym, odnoszącej się do decyzji, która również w takim trybie została wydana, musi być dokonywana szczególnie ostrożnie. Reasumując, w ocenie sądu, słusznie przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, iż organy prawidłowo dokonały interpretacji przepisów prawa, a w związku z tym prawidłowo uznał, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało zaistnienia przesłanek obligujących organ do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami) orzekł jak w wyroku.