I SA/Wa 1699/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Cezary Pryca (spr.) Sędziowie WSA - Jolanta Zdanowicz asesor WSA - Mirosław Gdesz Protokolant - Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ratownicze badania archeologiczno - architektoniczne postanawia: odrzucić skargę. I SA/Wa 1699/04 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku numer [...] Minister Kultury umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 roku numer [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] zezwolił J. T. na wykonanie ratowniczych badań archeologiczno-architektonicznych związanych z adaptacją części podwórka i piwnic w obiekcie zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] i położonym we W. przy ulicy [...]. Decyzja została doręczona wyłącznie J. T. Pismem z dnia 8 marca 2000 roku S. S. wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] o podanie na jakiej zasadzie, a także na podstawie jakich przepisów prawa oraz do jakich celów i w jakim zakresie zezwolono J. T. na realizowanie inwestycji przy ulicy [...] W dniu 17 grudnia 2001 roku S. S. wystąpił do Generalnego Konserwatora Zabytków z pismem nazwanym "odwołanie", w którym wniósł o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 1999 roku numer [....] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...], z powodu wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu S. S. podał, że na podstawie aktu notarialnego z listopada 1998 roku uzyskał tytuł własności do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym we W. przy ulicy [...] a także wskazał, że wraz z innymi właścicielami lokali mieszkalnych znajdujących się w/w budynku jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej. W ocenie S. S. pominięcie właścicieli lokali mieszkalnych w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z [...] sierpnia 1999 roku numer [...] stanowi podstawę do zastosowania przepisu art.156 § 1 k.p.a. W dniu 2 kwietnia 2002 roku do Generalnego Konserwatora Zabytków wpłynęło kolejne pismo S. S., stanowiące uzupełnienie wniosku z [...] grudnia 2001 roku. Wniosek S. S. z [...] grudnia 2001 roku oraz jego pismo uzupełniające z [...] kwietnia 2002 roku, organ administracji publicznej uznał za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1999 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Minister Kultury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 1999 roku numer [...]. Po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...] Minister Kultury uchylił własną decyzję z [...] lipca 2002 roku numer [...] i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 1999 roku numer [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku numer [...] Minister Kultury, powołując się na przepis art.127 § 2 k.p.a. i art.138 § 1 pkt.3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Na decyzję z dnia [...] czerwca 2004 roku numer [...] Ministra Kultury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. S. Skarżący domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, że jako właściciel lokalu mieszkalnego oraz współużytkownik wieczysty części gruntu i współwłaściciel części wspólnych budynku posiada interes prawny aby w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z [...] sierpnia 1999 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] występowa występować w charakterze strony. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art.52 § 1i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 152, poz.1270) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia ustawodawca rozumie taką sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, która oznacza, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 17 grudnia 2001 roku S. S. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1999 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Minister Kultury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1999 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]. Również poza sporem jest okoliczność, iż po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...] Minister Kultury uchylił własną decyzję z [...] lipca 2002 roku numer [...] i wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1999 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]. Oznacza to, że na wniosek S. S. zostało wszczęte postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji z [...] sierpnia 1999 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]. W tym stanie rzeczy skoro z treści art.157 § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego tylko w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w sprawie oraz gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, to tym samym organ administracji publicznej wszczynając postępowanie nadzorcze uznał S. S. za stronę tego postępowania. Na marginesie należy jedynie podkreślić, że dla wszczęcia postępowania nadzorczego nie jest konieczne wydawanie odrębnych rozstrzygnięć, bowiem postępowanie takie zostaje wszczęte w dniu doręczenia organowi stosownego żądania-art.61 § 3 k.p.a. Natomiast jeżeli we wstępnej fazie tego postępowania organ stwierdzi którąś z wyżej wymienionych przesłanek, wydaje decyzję, o której mowa w art.157 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, a S. S. był uznany za stronę tego postępowania nadzorczego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest jedynie ustalenie czy w sprawie nie zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a., a także czy nie występuje którakolwiek z przesłanek negatywnych wymienionych w art.156 § 2 k.p.a. Oczywistym jest, że w postępowaniu nadzorczym zadaniem organu administracji publicznej nie jest rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność, bądź decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności albo decyzji stwierdzającej ,że decyzja poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym wydana została z naruszeniem prawa-art.158 k.p.a. Oczywistym jest, że decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest decyzją wydaną w nowej sprawie, a więc jest decyzją wydaną w I instancji i od tej decyzji służy odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpatrywanej sprawie decyzja wydana przez Ministra Kultury w dniu [...] czerwca 2004 roku numer [...] jest decyzją wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1999 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] i jest to decyzja wydana w I instancji. Wcześniej organ administracji publicznej nie wydawał decyzji w tej sprawie, bowiem za taką decyzję nie może być uznane rozstrzygnięcie o wszczęciu postępowania nadzorczego, które choć zbędne, to jedynie uruchamia to postępowanie. Zatem błędnie organ administracji publicznej uznał zaskarżoną decyzję za wydaną w II instancji (mimo, że w samej decyzji wskazuje, że wydaje ją po rozpatrzeniu wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności) a tym samym błędnie pouczył skarżącego, że od tej decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym miejscu odwołując się do uwag poczynionych na wstępie stwierdzić należy, że skarżący nie był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w I instancji. Natomiast błędne pouczenie skarżącego przez organ nie może wywoływać negatywnych skutków prawnych dla samego skarżącego, zwłaszcza w zakresie biegu terminu do wniesienia właściwego środka odwoławczego, w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której została wydana decyzja z [...] czerwca 2004 roku numer [...] Ministra Kultury. Jednocześnie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury wydana została z naruszeniem prawa. Przy wskazanym wyżej stanie prawnym i faktycznym brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Brak było podstaw do zastosowania normy art.138 § 1 pkt.3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.58 § 1 pkt.6 i art.208 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 152, poz.1270) orzekł jak w postanowieniu.