I SA/Wa 1699/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m², wchodzącą aktualnie w skład działek ewid. Nr [...] , [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m², przejętą na własność Państwa na mocy przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. S. - pełnomocnik H. K., spadkobiercy byłej współwłaścicielki wymienionej nieruchomości. W odwołaniu zakwestionowano stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Przewidziana bowiem zatwierdzonym w dniu 11 sierpnia 1931 r. planem ogólnym zabudowania m.st. Warszawy dla przedmiotowej nieruchomości zabudowa nie wyklucza zabudowy jednorodzinnej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] uznał stanowisko organu pierwszej instancji jako prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują odszkodowania za niektóre nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., a mianowicie za gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i za działkę, która przed wejściem w życie powołanego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeśli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ zaznaczył, że z zebranych w postępowaniu pierwszej instancji materiałów dowodowych wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa rolnego. W dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany. O przeznaczeniu tej nieruchomości pod określonego rodzaju zabudowę przed wejściem w życie dekretu, tj. przed 21 listopada 1945 r. stanowił, posiadający rangę dokumentu państwowego "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy", zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., znajdujący się w Archiwum Państwowym m.st. Warszawy. Z parametrów tego planu takich jak liczba kondygnacji (5), powierzchnia zabudowy działki (70%), rodzaj zabudowy (zwarty) wynika zdaniem organu, że nieruchomość nie mogła być przed dniem 21 listopada 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w przepisach prawa lokalowego, ustanowionego po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. dom jednorodzinny stanowi budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej do 110 m² lub obejmujący nie więcej niż 6 izb. Zdaniem organu skoro powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] m² to ze względu na wymagane wspomnianym planem zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. parametry (powierzchnia zabudowania 70%) powierzchnia budynku o 5 kondygnacjach wynosiłaby znacznie więcej niż 110 m². Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że spełnienie tylko jednej z określonych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek świadczy o braku podstaw do ustalenia odszkodowania. Organ zaznaczył ponadto, że w odwołaniu zgłoszony został słuszny zarzut dotyczący wysłania omyłkowo na niewłaściwy adres zawiadomienia dla stron o możliwości zapoznania się przed podjęciem decyzji z zebranymi w toku postępowania materiałami dowodowymi. Stwierdził ponadto, że w odwołaniu zostały zgłoszone uwagi niepodlegające rozpatrzeniu w postępowaniu dotyczącym sprawy odszkodowania przewidzianego w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. S. Zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 kpa i art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumenty potwierdzające zasadność żądania uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniesiono m.in., że z wykładni przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż przyznanie odszkodowania za nieruchomość uzależniona została jedynie od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera w tym zakresie żadnych innych wymagań. Wskazano, że analiza postanowień Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy z dnia [...] sierpnia 1931 r. pozwala stwierdzić, iż na nieruchomości położonej przy ul. [...] poza zabudową o charakterze "zabudowy grupowej" dopuszczono również możliwość wzniesienia zabudowy o charakterze luźnym. Zarzucono ponadto, że Wojewoda [...] nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia art. 10 kpa oraz dokonał wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą, jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest również do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Musi ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmawiając H. S. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] skupiły się na merytorycznej ocenie przesłanek określonych w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), warunkujących możliwość przyznania odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Jako okoliczność niebudzącą wątpliwości przyjęto natomiast, że H. S. jest następcą prawnym poprzednich właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. wskazano, że zgodnie z zaświadczeniem Wydziału Hipotecznego Sądu [...] w W. z dnia [...] marca 1947 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność E. B. Zaznaczono również, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1981 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej dnia [...] lipca 1975 r. E. B. na podstawie testamentu nabyła w całości jej córka H.S, która z kolei w dniu 11 maja 1988 r. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za omawianą nieruchomość. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie kwestionował prawa H. S. do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] . Z kolei Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do niniejszej kwestii w ogóle się nie odniósł. Wskazać należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego rzeczywiście wynika, że H. S. była jedyną spadkobierczynią E. B. Okoliczność niniejsza – w ocenie sądu - nie budzi zastrzeżeń, zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1981 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...] lipca 1975 r. E. B. na podstawie testamentu z dnia [...] maja 1975 r. nabyła w całości H. S. z domu T. Wątpliwości budzi jednakże - zdaniem sądu – zagadnienie czy E. B. istotnie była spadkobierczynią poprzedniej właścicielki nieruchomości położonej w W. przy ul.[...] , a jeżeli była - to czy była jedyną spadkobierczynią. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości była - zmarła dnia [...] października 1941 r. – M. N. (nazwisko rodowe G., zamężna z I. N.). Świadczy o tym zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] stycznia 1989 r. w którym wskazano, że "tytuł własności odnośnie tej nieruchomości uregulowany jest jawnym wpisem na imię M. N., na mocy aktu z dnia [...] lutego 1917 r. za nr. [...] oraz decyzji z dnia [...] lutego 1937 r." W zaświadczeniu tym zaznaczono jednocześnie, że według wykazu hipotecznego z księgi wieczystej "Nieruchomość w W. przy ul. [...] pod Nr.[...]" wyłączona została działka gruntu o powierzchni [...] m² i przeniesiona do księgi wieczystej Kw. nr [...]. Również w "świadectwie" z dnia [...] października 1947 r. Wydziału Hipotecznego Sądu [...] w W. zaświadczono, że zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości na dzień [...] października 1947 r. tytuł własności przedmiotowej nieruchomości "uregulowany jest jawnym wpisem na imię M. N. na mocy aktu kupna z dnia [...] lipca 1914 r." W niniejszym świadectwie wskazano ponadto, że do Wydziału Hipotecznego w dniu [...] października 1947 r. wpłynął wniosek o przepisanie prawa własności nieruchomości na imię E. B., córki wymienionej M.N. z tytułu spadkobrania. Z kolei w zaświadczeniu Sądu [...] w W., Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] kwietnia 1948 r. wskazano, że zgodnie z wpisami działów I i II księgi wieczystej "Kw.nr.[...] tytuł własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. "zapisany jest na imię E. B.na podstawie wniosku z dnia [...] października 1947 r. nr [...] i postanowienia z dnia [...] marca 1948 r." Zaświadczenie stwierdzało stan na dzień [...] kwietnia 1948 r. W ocenie sądu postanowienie z dnia [...] marca 1948 r., na podstawie którego – jak wynika ze wskazanego wyżej zaświadczenia - nastąpiło zapisanie tytułu własności nieruchomości na E. B. budzi wątpliwości. Powołanym postanowieniem na posiedzeniu niejawnym rozpoznano wniosek z dnia [...] października 1947 r. o zawieszenie postępowania spadkowego po M. N. Wynika z tego zatem, że toczyło się postępowanie spadkowe po właścicielce nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], które postanowieniem z dnia [...] marca 1948 r. zostało zawieszone. Z treści postanowienia nie wynika z czyjej inicjatywy niniejsze postępowanie spadkowe zostało wszczęte. Zdaniem sądu możliwym jest, że postępowanie to wszczęli inni spadkobiercy M. N., a tym samym możliwym jest, że E. B. nie jest następcą prawnym byłej właścicielki wskazanej nieruchomości lub też, że nie jest jedynym następcą prawnym. Nadmienić trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałoby, że E. B. była córką M. N. Wyjaśnienie niniejszej kwestii – zdaniem sądu - jest konieczne, bowiem w postępowaniu administracyjnym powinny brać udział wszystkie strony danego postępowania. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi natomiast przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dodatkowo zaznaczyć należy, że w sprzeczności pozostaje dokonane w powołanym postanowieniu z dnia [...] marca 1948 r. zawieszenie postępowania spadkowego i jednoczesne uznanie za "wylegitymowaną spadkobierczynię" E. B. Zastrzeżenia budzi również sama forma niniejszego postanowienia, na którym zaznaczono, że jest to odpis i które nie zostało opatrzone żadną pieczęcią. Wskazać ponadto trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu [...] w W. z dnia [...] marca 1947 r., które powołuje Prezydent W. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.