I SA/Wa 1699/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Związkowi Gmin [...] środków trwałych, stanowiących ujęcie wody "M. " oraz ujęcie wody" W". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] przekazał nieodpłatnie na własność wyodrębnione w strukturze organizacyjnej Przedsiębiorstwa [...] w J. składniki mienia, zobowiązania i wierzytelności opisane szczegółowo w załącznikach, stanowiących integralną część w/w decyzji następującym gminom: Gminie K., Gminie P., Gminie M., Gminie K. oraz Związkowi Gmin [...] w M. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 1994 r., nr[...], w części przekazującej nieodpłatnie na własność Związkowi Gmin [...]. środki trwałe - ujęcie wody" M." oraz ujęcie wody "W" wystąpiła Gmina K. Wnioskodawca podniósł, iż wymieniona decyzja obejmowała środki trwałe, które były niezbędne do wykonywania zadań własnych wyłącznie Gminy K. i jako takie nie mogły być przekazane Związkowi Gmin[...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. – działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 157 § 3 Kpa - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr[...], w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Związkowi Gmin [...] środków trwałych, stanowiących ujęcie wody "M." oraz ujęcie wody "W" wskazując, iż decyzja ta stanowiła przedmiot badania w trybie odwoławczym, zakończonym decyzją Wojewody [...] o z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr[...]. Organ nadzoru wskazał, że decyzja organu wojewódzkiego, z uwagi na wyczerpanie instancyjnego toku weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych posiada przymiot ostateczności. Od powyższej decyzji Burmistrz Miasta K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr [...] są decyzjami organu pierwszej instancji i dotyczą różnych składników majątkowych. Żadna z nich nie jest też decyzją ostateczną, co błędnie zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a następnie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r, zmienionej decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt. V ppkt b, a dotyczące położonych w K. ujęć wody ‘M." oraz ‘’W. ". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że koniecznym było umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kpa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr[...], w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Związkowi Gmin [...] środków trwałych, stanowiących ujęcie wody "M." oraz ujęcie wody "W.", ponieważ brak jest możliwości weryfikacji w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], skoro w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja tegoż organu z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr[...]. Minister wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialonoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Zdaniem Ministra, jeżeli w wyniku wadliwej interpretacji organ podejmie postępowanie, w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji winien on zakończyć prowadzone postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Tak też powinien postąpić, gdy ustali, że żądanie dotyczy wprawdzie decyzji, ale nie obowiązującej w obrocie prawnym, bo została ona w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowana z niego (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/08). Organ zaznaczył, że z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr[...], oceny legalności której żąda Burmistrz K., stanowiła przedmiot badania w trybie odwoławczym, zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr [...]. Z powyższego wynika, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., która miała stanowić przedmiot oceny w postępowaniu nieważnościowym została zweryfikowana i w określonej części uchylona i zmieniona, w pozostałej zaś utrzymana. Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że był zobligowany do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 Kpa mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji polegające na utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, pomimo braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. W skardze Gmina wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że stanowisko Ministra pozostaje w rażącej kolizji z przepisem art. 105 § 1 Kpa. Gmina podniosła, że istotnie, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. wniesiono odwołania, w następstwie których Wojewoda [...] na podstawie art. 132 § 1 kpa: a) uchylił zaskarżoną decyzję "w części dotyczącej punktu V litera "a", nadając tejże decyzji nowe brzmienie w tym zakresie; b) orzekł, że "w punkcie V litera "b" dodaje się" dalszą treść; c) orzekł, że "w punkcie V litera "d" dodaje się dalszą treść; d) ‘’w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian". Skarżąca zauważyła, że rozstrzygnięcie dotyczące własności ujęcia wody "M." oraz ujęcia wody "W. " znajdowały się w punkcie V litera b decyzji z dnia [...] lutego 1994 r., przy czym uzupełnienie tego punktu decyzji, o którym mowa wyżej w pkt b, nie dotyczyło właśnie wspomnianych ujęć wody. Skoro zatem zmiany wynikające z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie dotyczyły własności ujęcia wody "M." oraz ujęcia wody "W. " to przyjąć należy, iż ta materia rozstrzygnięta została wyłącznie w treści decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1994 r., na co zresztą wskazuje sformułowanie zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., iż "w pozostałej części decyzja z dnia [...] lutego 1994 r. pozostaje bez zmian’’. Zdaniem Gminy K., nie sposób w tej sytuacji powiedzieć, że w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w jej miejsce weszła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., jako że druga z tych decyzji nie dotyczyła własności ujęcia wody "M. " oraz ujęcia wody "W.". Skarżąca uważa, że nie można w niniejszej sprawie mówić o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., która dotyczy własności ujęcia wody "M." oraz ujęcia wody "W. " bowiem kwestia własności tychże ujęć rozstrzygnięta został właśnie w tej decyzji oraz wyłącznie w niej. Obowiązkiem organu administracji było zatem merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie tym wnioskiem objętym. Nie zachodziła bowiem określona w dyspozycji art. 105 § 1 Kpa przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a jedynie wykazanie, iż taka przesłanka zachodzi, upoważniałaby organ administracji do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie nie zostało dokładnie wyjaśnione w jakim zakresie Gmina K. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1994 r., nr[...]. Z wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] czerwca 2002 r. wynika, że wnioskodawca domaga się weryfikacji kwestionowanej decyzji, w części dotyczącej przekazania na Związku Gmin [...] środków trwałych – ujęć wody "M. " i "W.", tj. pkt IV, lit. b decyzji, załącznik nr 4). W piśmie z dnia 20 lipca 2005 r. Gmina K. przekazała karty inwentarzowe środków trwałych ujęć wody "M." i "W. " oraz wykazy środków trwałych wymienione w załącznikach nr 1 i 4 skomunalizowanych na rzecz Związku Gmin[...]. Gmina wskazała, że wykazane w kartach inwentarzowych środki trwałe pod poz. 1-6 i 8 stanowią całość ujęcia "M." skomunalizowanego na rzecz Z., służącego Gminie K. oraz że Gmina K. nie upomina się o środki trwałe wykazane pod poz. 7,9 i 10. W piśmie tym mowa jest też o rurociągach w K. mylnie skomunalizowanych na rzecz ZGK, a nie mających nic wspólnego z ujęciem "W." oraz skomunalizowanej sieci wodociągowej (sieci przesyłowej), która jest częścią składową samego ujęcia "W.". W piśmie z dnia 5 lipca 2006 r. Gmina K. wskazuje, że domaga się stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej ujęcia "M." i ujęcia "W.". Jeżeli chodzi o ujęcie wody "W." Gmina K. wskazała w pkt 1-7 jakie składniki tego ujęcia winny być przekazane Gminie K. (m.in. zbiornik podziemny, filtr, sieci wodociągowe). W piśmie z dnia 27 listopada 2006 r. Gmina sprostowała numery inwentarzowe składników ujęcia "W. ", ujętych w pkt 1 i 2 prostowanego pisma. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2010 r. Gmina K. wskazuje, że kwestionuje decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej ujęć "M." i "W." (pkt V ppkt. a i b decyzji). W piśmie z dnia 27 września 2010 r. Gmina wyjaśnia, że stwierdzenie nieważności ma dotyczyć rozstrzygnięcia zawartego w pkt V ppkt. B decyzji w zakresie dotyczącym ujęć wody "M." i "W" i jednocześnie Gmina podtrzymała żądanie pierwotnego wniosku z dnia 24 czerwca 2002 r. Z załączników do pisma Związku Gmin [...] z dnia 21 maja 2007 r. wynika, że w ramach ujęcia "W." funkcjonuje również ujęcie "W. II". Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika, że w niniejszej sprawie organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, w jakim zakresie Gmina K. kwestionuje decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. Precyzyjnego ustalenia wymaga to, jakie konkretne składniki majątku stanowiącego ujęcia "M" i W" nie powinny – zdaniem wnioskodawcy – być skomunalizowane na rzecz ZGK oraz czy wnioskodawcy, w zakresie ujęcia określanego jako "W." chodzi jedynie o ujęcie "W", a nie o ujęcie "W. II". Analizą organu nadzoru musi być objęte także to w jakim zakresie sformułowane żądanie stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się do punktu V lit. b decyzji z dnia 10 lutego 1994 r., tzn. który z załączników wskazujących środki trwałe, o którym mowa w pkt V lit. b kwestionowanej decyzji (decyzja wskazuje na załączniki nr 1-4 i 4a) zawiera elementy majątku składające się na ujęcia wody, które – zdaniem Gminy K. – niezgodnie z prawem zostały skomunalizowane na rzecz Związku Gmin [...] w tej decyzji. Sąd podziela – co do zasady - stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w sytuacji, gdy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została uprzednio zmieniona w całości na skutek wniesienia odwołania, to w takiej sytuacji strona winna zgłosić wniosek o stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji (decyzji zmieniającej). Nie można bowiem doprowadzić do tego, że organ nadzoru stwierdzi nieważność jedynie decyzji zmienionej, bo pierwotne rozstrzygnięcie tej decyzji nie istnieje. W pierwszej kolejności organ nadzoru winien zatem wyeliminować z obrotu prawnego decyzję zmieniającą, co następnie stworzy warunki do oceny legalności decyzji zmienionej. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy złożony jest tylko wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmienionej organ nadzoru nie jest uprawniony od razu do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Mając na uwadze obowiązek wynikający z przepisu art. 9 Kpa organ wyższego stopnia winien poinformować wnioskodawcę o tym, że w opisanej wyżej sytuacji konieczne jest zaskarżenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zmieniającej i w związku z tym wezwać wnioskodawcę do wskazania w zakreślonym terminie, czy żądaniem wniosku o stwierdzenie nieważności obejmuje także decyzję zmieniającą. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. została zmieniona w całości, w tym w zakresie objętym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji pochodzącym od Gminy K. Pomijając kwestię nie wyjaśnienia żądania Gminy K. o stwierdzenie nieważności (zagadnienie to omówione zostało wyżej) w niniejszej sprawie nie wiadomo jaki był zakres zaskarżenia tej decyzji wskazany w odwołaniach Zarządu Miasta J. i Związku Wodociągów i Kanalizacji w J. Z decyzji wydanej na skutek wniesienia odwołań wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 132 Kpa. Z osnowy tej decyzji wynika, że, jeżeli chodzi o pkt V lit. b zaskarżonej decyzji, zmienia ona tę decyzję poprzez "dodanie" do punktu V lit. b zapisu "z wyjątkiem pozycji ujętych w załączniku nr 1 tj.: strona 1 – pozycja 1,2,3,5,6,7 strona 2 – pozycja 1 strona 3 – pozycja od 14 do 22 włącznie strona 4 – pozycja od 23 do 43 włącznie strona 6 – pozycja od 1 do 5 włącznie strona 8 – pozycja 1, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję pozostawia bez zmian. Zastrzeżenia Sądu budzi to, że brak ustalenia zakresu żądania Gminy K. stwierdzenia nieważności części decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. nakłada się na brak ustalenia którego numeru załącznika i pozycji w wydrukach komputerowych stanowiących część tej decyzji żądanie to dotyczy. Powyższe braki współistnieją z brakiem ustalenia co stanowiło przedmiot "wyjątków" wskazanych w pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. w załączniku nr 1, dotyczących środków trwałych wskazanych na konkretnych stronach i ujętych w konkretnych pozycjach wykazu. To z kolei uniemożliwia ustalenie w jakim zakresie "wyjątki" te pokrywają się z elementami majątku objętymi żądaniem Gminy K. stwierdzenia nieważności części decyzji, a w jakim zakresie elementy majątku wskazywane przez Gminę K. były objęte zakresem zaskarżenia wskazanym w odwołaniach i czy wobec tego zwrot decyzji wydanej na podstawie art. 132 Kpa - "w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian" należy rozumieć jako informację dotyczącą tego, że w pozostałym zakresie decyzja z dnia [...] lutego 1994 r. pozostaje niezmieniona, bo nie została zaskarżona. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przedwczesne było wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Brak wyjaśnienia wskazywanych w niniejszym wyroku okoliczności świadczy o tym, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w sprawie nadzorczej obie decyzje z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z 105 § 1 Kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że twierdzenie skarżącego, o tym, że żądanie stwierdzenia nieważności winno dotyczyć tylko decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. byłoby prawidłowe, gdyby okazało się, że decyzja w kwestionowanej przez Gminę K. części nie została w ogóle objęta zakresem odwołań Zarządu Miasta J. i Związku [...] w J. W takiej sytuacji można by twierdzić, że w tej części decyzja ta kończyła administracyjny tok instancji w postępowaniu zwyczajnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Administracji i Cyfryzacji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności organ nadzoru podejmie czynności procesowe mające na celu precyzyjne wyjaśnienie w jakim zakresie Gmin K. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. i w związku z tym których załączników i których pozycji wydruków, o których mowa w pkt V lit. b kwestionowanej decyzji żądanie to dotyczy. Następnie organ wyjaśni jakich składników majątkowych dotyczyły odwołania i w związku z tym w jakim zakresie kwestionowana przez Gminę K. część decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. była objęta postępowaniem "autokontrolnym", tzn. czy w kwestionowanej części decyzja z dnia [...] lutego 1994 r. została zmieniona, czy w ogóle nie była objęta zakresem odwołań i w związku z tym przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności winna być objęta tylko decyzja z dnia [...] lutego 1994 r. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie dalsze czynności procesowe lub wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.