I SA/Wa 17/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Powiatu S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Agencji [...] z dnia [...]kwietnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat S. nieruchomości pozostającej we władaniu Zespołu Szkół [...] w S k/S., w skład której wchodzi: (1) nieruchomość położona w obrębie [...], Gmina S., oznaczona w operacie ewidencji gruntów: na karcie mapy nr [...] numerami działek: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, 20 o pow. [...], 40 o pow. [...] ha, [...] o pow. 9,80 ha, [...] o pow. 1,09 ha, [...] o pow. 3,31 ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha; na karcie mapy nr [...] numerami działek: [...] o pow. [...] ha, 2 o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...],[...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha; na karcie mapy nr [...] numerami działek: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...],[...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...],[...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...],[...] o pow. [...] ha - nie posiadająca założonej księgi wieczystej, w tym budynki i budowle Zespołu Szkół [...] w S. k/S. - [...], wymienione w kartach inwentaryzacyjnych nieruchomości [...] a od nr [...] do nr [...]; ([...]) nieruchomość położona w obrębie nr [...] miasta S., oznaczona w operacie ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. [...] ha nie posiadająca księgi wieczystej – uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. i stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. W uzasadnieniu Minister Skarbu Państwa podał, że Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 1999 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat S. nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających we władaniu Zespołu Szkół [...] w S k/S., w skład których wchodzi nieruchomość położona w obrębie [...], Gmina S. oraz nieruchomość położona w obrębie nr [...] miasta S. Decyzja powyższa stała się ostateczna. W dniu 9 marca 2001 r. B S. - właściciel Agencji [...] w S., wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, twierdząc, że decyzja ta została wydana wbrew § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114), albowiem z przepisu tego wynika, iż przekazywaniu powiatom nie podlega mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ponadto wnioskodawca podniósł, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 z późn. zm.), ponieważ zgodnie z art. 5 tej ustawy Skarb Państwa powierza wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości rolnych przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wnioskodawca twierdził również, że w myśl art. 13 ustawy przejęcie przez Agencję praw i obowiązków do w/w mienia powinno nastąpić do dnia 30 czerwca 2000 r., zaś nieruchomości rolne nie przekazane ostatecznymi decyzjami do tego dnia stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) nie powinien naruszać przepisów rangi ustawowej dotyczących gospodarowania gruntami rolnymi Skarbu Państwa. Z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r., a w szczególności art. 60 ust. 1 nie wynika też, by wolą ustawodawcy było przekazywanie gruntów rolnych powiatom w tym trybie. Fakt władania przez szkołę w ramach prowadzonego przez nią "Gospodarstwa pomocniczego" gruntami będącymi przedmiotem decyzji, nie zmienił ich charakteru. Szkoła władała nieruchomością stanowiącą grunt rolny. Ponadto, zgodnie z art. 17 cytowanej ustawy, nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej podlegają przekazaniu na rzecz Agencji w drodze decyzji wojewody. Wojewoda ma ustawowy obowiązek przekazać taką nieruchomość Agencji i dlatego nie można podzielić poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji Wojewody, że argumentem przemawiającym za wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 1999 r. jest fakt, iż do dnia 1 stycznia 1999 r. nie zostały one włączone do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ponadto wnioskodawca podniósł, że pismem z dnia 21 stycznia 2000 r. Dyrektor Zespołu Szkół [...] w S. poinformował go o likwidacji Gospodarstwa Pomocniczego. Rada Powiatu w S. w dniu [...] listopada 1999 r. podjęła uchwałę nr [...] opiniującą pozytywnie plan Zarządu Powiatu S. mający na celu zmianę planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia części działki nr ew. [...], objętej zawartą ze skarżącym umową dzierżawy, pod budownictwo mieszkaniowe. W związku z przysługującym skarżącemu jako dzierżawcy nieruchomości rolnej prawem pierwokupu nie jest dla niego obojętne, kto jest aktualnym właścicielem dzierżawionej przez niego nieruchomości i jakie zapisy odnośnie tej nieruchomości zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji i decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. Decyzję Ministra Skarbu Państwa zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. Agencja [...], wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 463/02 odrzucił skargę, podnosząc w uzasadnieniu, iż skarżący w wyniku błędnego pouczenia nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Minister Skarbu Państwa, na wniosek B. S., postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. przywrócił wnioskodawcy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2002 r. W toku ponownego postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest decyzją deklaratoryjną potwierdzającą określony stan faktyczny i prawny. Organ II instancji stwierdził naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przy wydaniu decyzji Ministra Skarbu Państwa i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Uznał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, na podstawie którego uznano, że Zespół Szkół [...]w S. k/S. władał przedmiotową nieruchomością na podstawie tytułu prawnego. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] października 1999 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż szkoła władała przedmiotowymi działkami bez formalnego ich przekazania. Z ustaleń Ministra Skarbu Państwa wynika, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Podmiotem władania jest posiadacz. Istotne znaczenie ma art. 341 k.c. stanowiący o domniemaniu, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu przedmiotowych instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie tytułu prawnego. Brak formalnego przekazania spornej nieruchomości oznacza, że przedmiotowa nieruchomość objęta sentencją decyzji pozostawała w nieformalnym posiadaniu Zespołu [...] w S. k/S. Okoliczność ta jest bezsporna, jednakże nie wypełnia przesłanek art. 60 cytowanej ustawy, która nie definiuje pojęcia władania mieniem Skarbu Państwa, stąd też przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy należy zastosować przepisy zawarte w kodeksie cywilnym, a w szczególności art. 336 k.c. i następne, które używają pojęcia "władanie". Art. 336 k.c. stanowi, że "posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, który nią włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą". Jednocześnie art. 338 k.c. stanowi, że kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest jej dzierżycielem. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że posiadanie zawiera w sobie dwa elementy, a mianowicie fakt władztwa nad rzeczą tzw. rzecz "corpus possessionis", któremu winien towarzyszyć "animus possidendi", którego treść wynika z tytułu władania, dającego określony zakres władztwa nad rzeczą. Tak określone posiadanie korzysta z ochrony prawnej w drodze akcji posesoryjnej oraz korzysta z domniemania określonego w art. 341 k.c., iż posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Z powyższego wynika, że władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Takim tytułem prawnym, zdaniem organu, może być własność, najem, dzierżawa lub inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą, wymienione w art. 336 k.c. oraz w art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 r. Nr 65, poz. 659 ze zm.). Zdaniem organu, pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Zdaniem organu, tego rodzaju wykładnia systemowa oparta jest na jedynie logicznym możliwym do przyjęcia założeniu spójności logicznej całego systemu prawa obowiązującego w Państwie. Zdaniem organu należy uznać, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Zespołu Szkół [...] w S. k/S., bez tytułu prawnego. Takie stanowisko II instancji stanowi podstawę do stwierdzenia z urzędu o nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., a potwierdzeniem prawidłowości takiej decyzji jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt SA 1244/00, który stwierdza, że "nie można mówić o władaniu w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości". A zatem, Minister Skarbu Państwa biorąc pod uwagę brak tytułu prawnego Zespołu Szkół [...] w S. k/S. do przedmiotowej nieruchomości z urzędu stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat S., zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oraz inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7 kpa poprzez brak podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a także art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, iż Zespół [...] władał przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat S. nieruchomości pozostających we władaniu Zespołu Szkół [...] w S. k/S, szczegółowo wymienionych w osnowie zaskarżonej decyzji, o łącznej powierzchni ponad [...] ha. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2001 r., na wniosek Agencji [...] B. S. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat S. nieruchomości pozostających we władaniu Zespołu Szkół [...] w S. k/S. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat S. nieruchomości pozostających we władaniu Zespołu Szkół [...] w S. k/S., a następnie po rozpoznaniu wniosku Agencji [...] B. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2004 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. i stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. Rozpatrując niniejszą sprawę należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym, § 3 tego artykułu przewidując możliwość odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazuje, że wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zostały spełnione warunki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność tego postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Oznacza to, że organ, po złożeniu przez Agencję [...] B. S. wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., w pierwszej kolejności powinien być rozważyć i przesądzić, czy Agencji [...] B. S. przysługuje przymiot strony w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, a jeśli nie, odmówić jego wszczęcia. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten pozwala na skomunalizowanie mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego przejmującej instytucję lub państwową jednostkę organizacyjną władającą mieniem, a zatem posiadającą do mienia Skarbu Państwa określony tytuł prawny. Wobec tego tylko podmiot legitymujący się tytułem mieszczącym się w pojęciu mienie (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt III RN 206/01) jest stroną postępowania komunalizacyjnego i służą mu wszystkie uprawnienia wynikające z takiego statusu procesowego (wyrok NSA I SA 96/02 z dnia 25 września 2003 r.). A zatem podmiot niespełniający przesłanek wymienionych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat S. nieruchomości Skarbu Państwa pozostających we władaniu Zespołu Szkół [...] w S. k/S. Wobec powyższego rolą organu będzie w pierwszej kolejności ustalenie i przesądzenie, czy wnioskodawcy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli Agencji [...] B. S. – jak wynika z akt sprawy - dzierżawcy, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat S. nieruchomości pozostających we władaniu Zespołu Szkół [...] w S. k/S., czy nie, czy wnioskodawca ma interes prawny, a nie faktyczny, w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji, lub też czy przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości wymienionych w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.