I SA/Wa 1700/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku K. O. i H. O., stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy położony w majątku C., gmina [...], stanowiący obecnie działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...], będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością J. K., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej [...] - nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Pismem z dnia 22 września 2014 r. Powiat [...], reprezentowany przez radcę prawnego M. Z., wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie, następnie zaś - decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] 1) stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. z naruszeniem prawa oraz 2) wskazał, że nie uchylił tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Powiat [...] złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Rozpatrując złożone odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wstępie wskazał zasady i ramy postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, pozwalające na wzruszenie decyzji ostatecznej. Minister zaznaczył, że postępowanie wznowieniowe toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 kpa. Następnie wskazał, że decyzją ostateczną, której dotyczy wznowienie, jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdzająca, że zespół pałacowo- parkowy położony w C. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). W decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda stwierdził, że pałac i park służyły wyłącznie do celów mieszkalno- wypoczynkowych i nie miały związku z gospodarczą częścią majątku. Istnienie pałacu i parku nie było konieczne dla prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, a zabudowa gospodarcza została wyodrębniona w ramach założenia folwarcznego, gdzie również znajdowała się rządcówka, tj. budynek osoby, która na bieżąco administrowała sprawami majątku. Tym samym - zdaniem Wojewody - między pałacem a gospodarstwem rolnym nie zachodził taki związek funkcjonalny, który uzasadniałby przejęcie pałacu z parkiem na cele reformy rolnej w oparciu o przepisy dekretu. Powiat [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując się na siedem dokumentów z lat 1932-1937 (weksle, potwierdzenie salda bankowego, cesja wierzytelności) odnalezionych w dniu 17 września 2014 r. podczas prac remontowych na strychu pałacu w C.. Zdaniem wnioskodawcy dokumenty finansowo-księgowe z lat 1932-1937, które są podpisane przez J. K. bądź bezpośrednio doń adresowane, świadczą o tym, że właściciel majątku samodzielnie zarządzał gospodarstwem i sam prowadził rozliczenia z kontrahentami. Czynności te dokonywane były - w opinii Powiatu - w gabinecie znajdującym się w pałacu (do wniosku dołączono fotografię gabinetu właściciela, pochodzącą ze "Złotej księgi ziemiaństwa"), który stanowić miał centrum działalności rolniczej. Załączono także oświadczenia J. Z. i P. K. z dnia [...] września 2014 r. (opisane jako "protokoły przesłuchania świadków"). J. Z. oświadczył, że z opowieści rodzinnych jest mu wiadome, że J. K. przyjmował interesantów w pałacowym gabinecie, tam też wypłacał wynagrodzenia pracownikom folwarcznym. Z kolei P. K. oświadczył, że pamięta z dzieciństwa, że zaraz przy pałacu, na terenie obecnej działki nr [...], znajdowały się drewniane kurniki i sad, które pozostały po gospodarstwie J. K. Następnie organ odwoławczy ocenił, że Wojewoda [...] prawidłowo wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., ponieważ Powiat [...] powołał się na ustawową przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując dokumenty, które mają stanowić istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawca dochował również miesięcznego terminu, o którym mowa wart. 148 § 1 k.p.a.. Ocenił również interes prawny w postępowaniu wznowieniowym Powiatu [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że po wydaniu decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdził ze skutkiem ex tunc nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa w postaci nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Zauważył także, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. [...] listopada 2011 r., to Powiat [...] był właścicielem ujawnionym w dziale II księgi wieczystej [...], bez wątpienia więc posiadał przymiot strony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dalszej części uzasadnienie podkreślił, że podstawą wznowienia postępowania jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzję są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Oceniając wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ zauważył, że dokumenty z lat 1932-1937 istniały w dacie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. i nie były znane orzekającemu wówczas Wojewodzie [...]. Trudno jednak uznać, aby były to dowody "istotne dla sprawy". Fakt, że J. K. sam podpisywał pisma dotyczące spraw finansowo-księgowych i był ich bezpośrednim adresatem, nie ma wpływu na ocenę występowania związku funkcjonalnego, skoro był on jako osoba fizyczna właścicielem gospodarstwa, a pisma te dotyczyły jego mienia. Czynności tego rodzaju i tej wagi jak akceptacja weksli czy cesja wierzytelności wykonywane są sporadycznie i nie mają związku z codziennym administrowaniem gospodarstwem, które przejawia się w zbywaniu płodów rolnych, nabywaniu środków produkcji, prowadzeniu ksiąg i rejestrów, przydzielaniu pracy pracownikom rolnym, wypłacaniu im wynagrodzenia itp. Nadto nie można uznać, żeby przechowywanie dokumentów w pałacu było dowodem tego, że dokumenty te były podpisywane w tym właśnie miejscu, tym bardziej że zostały one odnalezione na pałacowym strychu ponad 70 lat po ich sporządzeniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że Wojewoda [...] uznał, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. istnieją istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a są nimi również oświadczenia złożone w dniu [...] września 2014 r. przez J. Z. i P. K.. Analiza treści wniosku Powiatu [...] prowadzi jednak do wniosku, że "nowym dowodem" są wyłącznie odnalezione dokumenty i to one mają świadczyć o istnieniu przesłanki wznowieniowej (postępowanie co do przyczyn wznowienia w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a.), zaś oświadczenia (określane mianem "zeznań") mają jedynie potwierdzać okoliczności wynikające z dokumentacji z lat 1932-1937 i stanowić środek dowodowy dopiero w postępowaniu wyjaśniającym służącym wydaniu nowej decyzji - w przypadku uznania, że przesłanka wznowieniowa występuje (postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a.). Na marginesie swoich rozważań organ ocenił wartość dowodową oświadczeń złożonych przez J. Z. i P. K., wskazując, że ze względu ich daty urodzenia ( 1961 r. i 1966 r.) wiedzę o zarządzaniu majątkiem C. posiadają jedynie z przekazów osób trzecich. Z tych względów uznał, że oświadczenia J. Z. i P. K., nawet gdyby uznać je za dowody, nie byłyby "istotne dla sprawy", a tylko wówczas można byłoby mówić o wystąpieniu przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., lecz nie uchylił jej, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i poprzestał jedynie na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi brak jest podstaw do uchylenia decyzji, należałoby więc, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym, tj. decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., a następnie, orzekając o istocie sprawy, odmówić uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. w trybie wznowienia postępowania. Mając jednak na uwadze zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się strony (art. 139 k.p.a.), trzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r., która - choć również nie uchyla decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. - jest dla Powiatu [...] korzystna w tym sensie, że zawiera stwierdzenie o niezgodności tej decyzji z prawem. Z tych wszystkich względów organ orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 roku nr [...] wniósł Powiat [...]. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art.7 kpa w związku z art. 77 § 1 i § 4 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 roku nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej ppsa ). W świetle kryterium legalności niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie odbywało się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącego, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stasowania wykładni ścieśniającej. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący Powiat wskazał jako podstawę wznowienia właśnie przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując na nowy dowód, którym w jego opinii jest siedem dokumentów z lat 1932-1937 ( weksle, potwierdzenia salda bankowego, cesja wierzytelności). Zdaniem skarżącego ww. dokumenty podpisane przez J. K. miały wskazywać na samodzielne prowadzenie przez właściciela gospodarstwa. Tym samym miały dowodzić na zasadność nacjonalizacji całego należącego do J. K. gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej. Jednak po ich zbadaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ocenił, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Przytoczona przesłanka wznowieniowa mogłaby prowadzić do zmiany decyzji ostatecznej, gdyby okazało się, że znalezione w dniu 17 września 2014 r. dokumenty w postaci weksli, cesji wierzytelności i potwierdzeń salda bankowego wskazywałyby w sposób jednoznaczny, że zespół pałacowo- parkowy znajdujący się w majątku C. pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałym gospodarstwem rolnymi i tym samym podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. W ocenie Sądu, Minister słusznie przyjął, że czynności takie jak akceptacja weksli lub cesja wierzytelności wykonywane są sporadycznie i nie mają związku z codziennym administrowaniem gospodarstwem, które przejawia się w wielu cyklicznych i powtarzalnych czynnościach (np. zbywaniu płodów rolnych, wypłacaniu wynagrodzenia, przydzielaniu prac). Prawidłowa jest również ocena organu, że fakt przechowywania tych dokumentów w pałacu nie wskazuje, że występuje związek funkcjonalny pałacu z pozostałym gospodarstwem. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że dla istnienia związku funkcjonalnego zespołu pałacowo- parkowego z pozostałym gospodarstwem nie wystarcza sam związek podmiotowy przez właściciela majątku, ani też powiązania terytorialne i finansowe zespołu pałacowo parkowego z pozostałym gospodarstwem ( vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r. I OSK 302/10, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r. I OSK 906/08). Prawidłowa jest wobec tego ocena organów administracji, przedstawiona w zaskarżonych decyzjach, iż w dacie przejęcie na własność państwa ww. majątku (tj. na dzień 13 września 1944 r.) brak było związku funkcjonalnego zespołu pałacowo- parkowego znajdującego się w majątku C. z pozostałym gospodarstwem rolnymi. Zatem Sąd podziela stwierdzenie organu, iż w dacie przejęcia przedmiotowy zespół pałacowo- parkowego nie podlegał pod działanie dekretu, a nowe dokumenty przedstawione w postępowaniu wznowieniowym nie zmieniają tej oceny. Dalej należy podkreślić, że po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją administracyjną, rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Zgodnie z art. 145§1 pkt 5 kpa organ musi zbadać, czy wskazane nowe dowody są istotne dla sprawy, a więc muszą dotyczyć sprawy i mieć znaczenie dla treści decyzji. Niespełnienie któregokolwiek z warunków wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powoduje, że określona okoliczność faktyczna lub dowód nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznej. Gdy taka sytuacja zachodzi ( tak też jest w niniejszej sprawie) organ nie przechodzi do dalszego etapu postępowania tj. postępowania wyjaśniającego służącego wydaniu nowej decyzji. A dopiero na tym etapie można by ewentualnie oceniać oświadczenia złożone przez J. Z. i P. K. w dniu 25 września 2014 r. w kontekście nowych dowodów stanowiących podstawę wznowienia. Słusznie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na tę kwestię. Jeszcze raz należy podkreślić, że w trakcie wznowienia postępowania organ nie może działać w taki sposób, jakby załatwiał sprawę merytorycznie po raz pierwszy, a strona nie może domagać się zbadania sprawy tak, jakby miałaby ona zostać po raz pierwszy rozpoznana ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 roku, sygn. akt II GSK 761/14). Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 78§1 kpa nie mogły odnieść skutku. Zdaniem sądu, prawidłowe jest również stanowisko organu co do obowiązku zastosowania się do zasady określonej w art. 139 k.p.a., ustanawiającego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres obowiązków uległ powiększeniu. Przez "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego 2005 r. System informacji prawnej LEX). Organ odwoławczy, dostrzegając wadliwość decyzji organu I instancji, polegającą na wydaniu decyzji niezgodnej z brzmieniem art. 151 § 1 pkt 1 kpa, nie uchylił jednak tej decyzji ze względu na zawarte w niej sformułowanie" stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa". Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa daje podstawę do ewentualnego wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze cywilnego postępowania sądowego. Wyeliminowanie decyzji, która zawiera powyższe sformułowanie byłoby w istocie pogorszeniem sytuacji odwołującego się i tym samym naruszałoby zasadę zawartą w art. 139 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe oraz stwierdzając brak uchybienia przez zaskarżoną decyzję przepisom postępowania administracyjnego i przepisom prawa materialnego także w zakresie nieobjętym skargą, w ocenie Sądu nie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.