I SA/Wa 1701/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Miastu [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Orzeczeniem z [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (powoływane dalej również jako: "SKO", "Kolegium", "organ"), umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], działki ewidencyjne nr [...] i [...], obręb [...] zw. z prawem własności lokalu niemieszkalnego [...]. W pouczeniu wskazano, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., powoływanej dalej jako: "ugn"), strona niezadowolona z orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sadu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia. Pismem z 29 czerwca 2021 r. Miasto [...] (dalej również jako: "Miasto", "skarżący", "strona skarżąca") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zakres kognicji sądów administracyjnych określają przepisy: art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa"). Zdaniem Sądu, skarga Miasta [...] jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż kwestionowane nią orzeczenie nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego przewidzianym w art. 3 § 2 i 2 a ppsa, brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 ppsa). Zaskarżony akt Kolegium został wydany na podstawie art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. – o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270 - powoływana dalej jako: "ustawa zmieniająca") – przepisy te dotyczą postępowania aktualizacyjnego z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Stosownie do art. 78 ust. 2 ugn, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 – 81 ugn. Postępowanie w tym przedmiocie przebiega w dwóch etapach: w pierwszym – jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, a w drugim (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej (zob. uchwała SN z 21 kwietnia 1994 r., sygn. III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 ugn, ma zastosowanie część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawy dotyczące orzeczeń w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jak i postępowanie w zakresie aktualizacji wysokości tej opłaty ma w całości charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są zaś sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Jednocześnie wskazać należy na brak przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał tę kategorię postępowań od rozpoznawania przed właściwym sądem powszechnym. Postępowanie prowadzone przed SKO jest postępowaniem szczególnym, do którego określone wprost w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego przepisy stosuje się jedynie "odpowiednio". Jest ono elementem koniecznym, otwierającym drogę procesu cywilnego przed sądem powszechnym, a zatem rodzajem przesądowego mediacyjnego postępowania, prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy, do którego odpowiednio stosuje się określone w ustawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała więc kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych w tym zakresie przez samorządowe kolegia odwoławcze. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną, a czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach tego postępowania - nie dotyczą sprawy administracyjnej. Stosownie do art. 80 ust. 1 ugn, od orzeczenia kolegium zapadłego w procedurze aktualizacyjnej właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego aktu. Wniesienie sprzeciwu równoznaczne jest z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Powyższe wskazuje, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste oraz kwestii związanych z ustaleniem wysokości takiej opłaty zostały poddane kognicji sądów powszechnych. Jednocześnie żaden przepis nie przewiduje w sprawach tego rodzaju kognicji sądów administracyjnych. Zauważyć tu należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie opatrzone zostało pouczeniem o prawie wniesienia sprzeciwu, do którego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny. Miasto takiego środka zaskarżenia nie wniosło, a skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mając powyższe na uwadze, niniejsza sprawa ma w ocenie Sądu charakter cywilnoprawny i jako taka nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ppsa – orzekł jak w sentencji postanowienia (pkt 1). Z kolei na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa postanowiono o zwrocie z urzędu uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (pkt 2).