I SA/Wa 1702/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy M. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr KKU 155/20 w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 13 kwietnia 2022 r., nr KKU 155/20, po rozpatrzeniu odwołania [...] w W. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r., w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta M. wnioskiem z 20 marca 2019 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 87 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] działki drogowej oznaczonej jako nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha położonej w M., obręb M., karta mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Wojewoda [...] pismem z 26 kwietnia 2019 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 87 powołanej wyżej ustawy postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w Gminie M., obrębie ewidencyjnym Nr [...], M., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej jako ustawa z 10 maja 1990 r.) w związku z art. 10 pkt 3 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497) oraz art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - stwierdził nabycie przez Gminę M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta M., w obrębie ewidencyjnym [...], M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiła w dniu 1 stycznia 1996 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej numer [...] ustalona 26 kwietnia 2020 r. w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych. Aktualność treści ww. księgi wieczystej zweryfikowano w dniu 1 czerwca 2020 r. W księdze wieczystej nadal jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Nabycie przez Skarb Państwa własności ww. nieruchomości nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1996 r. - na co wskazuje analiza wpisów w dziale II księgi wieczystej. Dodał, że opisana działka oznaczona została w ewidencji gruntów według stanu na dzień 1 stycznia 1996 r. oraz 12 marca 2017 r. symbolem użytku "dr" (drogi), a jako właściciela ujawniono Skarb Państwa - Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych. Ponadto, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. orzekająca o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego - ze względu na brak dokumentów potwierdzających prawo zarządu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. do tego gruntu. Od tej decyzji [...]. wniosła odwołanie. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 14 lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Z akt sprawy wynika, że ww. działka zarówno w dniu 1 stycznia 1996 r., jak i obecnie, położona jest w pasie drogowym ul. [...] w M., która wówczas stanowiła fragment drogi krajowej nr [...] o przebiegu [...] ta znajdowała się w wykazie dróg krajowych stanowiącym załącznik do uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich - droga ta została zaliczona do dróg wojewódzkich. Wojewoda podniósł także, iż zgodnie z przepisami ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, gminy określone w tej ustawie - w tym Gmina M. - przejęły od wojewodów do prowadzenia jako zadania własne, zadania związane z utrzymaniem i ochroną dróg krajowych na terenie miast. Z powyższego wynika, że ul. [...] w dniu 1 stycznia 1996 r. stanowiła drogę krajową. Zauważył też, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 31 grudnia 1998 r. utraciła moc obowiązującą wspomniana wyżej ustawa z 24 listopada 1995 r. Dopiero zmiana ustawy reformującej w 2001 r. umożliwiła organowi wojewódzkiemu wydawanie decyzji stwierdzających nabycie z mocy prawa mienia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z 24 listopada 1995 r., co do którego nie została jeszcze wydana deklaratoryjna decyzja wojewody. Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego pismem z 23 czerwca 2020 r. wniosły [...]. w W. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 13 kwietnia 2022 r., nr KKU 155/20 - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Następnie podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości - a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację wskazane w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r. Komisja wskazała także, że kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", stwierdzając rzecz oczywistą, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Dodała, że należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; zaś w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) - świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) - zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Jednak regulacje poprzedzające ww. ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. W dalszej części uzasadnienia Komisja wskazała, że art. 6 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu ustawowej komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., stanowi, iż do dróg wojewódzkich zalicza się drogi stanowiące połączenia - inne niż określone w art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - między miastami, drogi łączące miasta z miejscowościami, w których znajdują się siedziby rad narodowych stopnia podstawowego oraz te miejscowości z wsiami, z punktami obsługi rolnictwa, stacjami kolejowymi, portami, drogi stanowiące połączenia dzielnic w miastach i pozostałe drogi stanowiące ważne połączenia w skali obszaru, aglomeracji, miasta lub zespołu osiedli. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg krajowych zalicza się drogi o znaczeniu ogólnokrajowym, obronnym, łączące stolicę z miastami będącymi siedzibami wojewódzkich rad narodowych, drogi stanowiące najważniejsze połączenia międzywojewódzkie oraz inne drogi o znaczeniu gospodarczym i turystycznym. Zaznaczyła, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. stanowi art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zatem Wojewoda [...], wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, odniósł się do stanu prawnego na dzień 1 stycznia 1996 r. a nie 27 maja 1990 r., podając przy tym niewłaściwe przepisy stanowiące podstawę jego rozstrzygnięcia. Następnie Komisja stwierdziła - analizując treść decyzji Wojewody - że nie może ona zostać poddana stosownej kontroli instancyjnej również ze względu na fakt, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania - w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., który doprecyzowuje co powinno zawierać się w elemencie decyzji jakim jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w zaskarżonej decyzji ten element występuje jedynie formalnie. Dodała, że Wojewoda nie przytoczył przepisów prawa wskazanych w ustawie z 10 maja 1990 r., nie wyjaśnił powodów ich niewskazania, nie wytłumaczył też powodów zastosowania innych przepisów prawa materialnego jako podstawy decyzji oraz nie dokonał ich wykładni. Podsumowując Komisja uznała, iż rozpatrzenie przez nią sprawy jest niemożliwe - z uwagi na nierozpatrzenie przez organ I instancji w praktyce istoty sprawy na dzień 27 maja 1990 r., co mogłoby łączyć się z zarzutem de facto rozpatrzenia istoty sprawy przez organ odwoławczy w I instancji. Co więcej powyższe zapewne nastąpiłoby poprzez zlecenie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., organowi I instancji przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a zatem powodowałoby przynajmniej uzasadnione wątpliwości w kontekście zachowania zasady dwuinstancyjności. Podkreśliła przy tym, że odmienną niż zapadła w sprawie decyzję KKU można byłoby wręcz oceniać pod kątem rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności)- co obrazuje poziom naruszenia przepisów proceduralnych. Organ odwoławczy nie ma więc możliwości skorzystania z art. 136 k.p.a. Podkreśliła, że dokonała oceny jedynie w zakresie koniecznym dla potrzeb postępowania odwoławczego, co nie powinno determinować rozstrzygnięcia organu I instancji i nie wyklucza, stosownie do rozwoju postępowania dowodowego, konieczności rozszerzenia tego postępowania o kolejne ustalenia faktyczne. Bowiem organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Komisji, okolicznościami ww. rodzaju jest w szczególności podjęcie działań w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej działki, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Podkreśliła, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wynika, iż skomunalizowanie danego składnika mienia w trybie powyższego przepisu - jeśli spełnione zostały warunki w nim określone - następuje z mocy samego prawa, z dniem wejścia tej ustawy w życie, czyli z dniem 27 maja 1990 r., a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji z dniem 1 stycznia 1996 r. Dlatego decyzje komunalizacyjne podejmowane w trybie wspomnianego przepisu mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z dnia 27 maja 1990 r. Komunalizacja mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.), jest dokonywana według stanu z dnia 27 maja 1990 r., a późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką. Na zakończenie Komisja zwróciła uwagę na konieczność dokonania przez organ I instancji miarodajnych ustaleń faktycznych. Powyższe koresponduje z regulacjami proceduralnymi k.p.a., a w szczególności: 1) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7, por. także art. 9 ); 2) organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11); 3) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1); 4) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1); 5) organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80); 6) okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 80 § 1); 7) uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę - uznaną przez Sąd za sprzeciw od decyzji - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina M., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez rozpatrzenie odwołania z 23 czerwca 2020 r. złożonego przez [...] z siedzibą W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. oraz wydanie w dniu 13 kwietnia 2022 r. decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., podczas gdy zważywszy, że przedmiotowy środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot niebędący stroną toczącego się postępowania administracyjnego, organ II instancji winien w takim wypadku uznać postępowanie odwoławcze w sprawie w całości za bezprzedmiotowe i w związku z tym wydać decyzję o jego umorzeniu; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, poprzez ich niezastosowanie, zasadzające się na błędnym uznaniu, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. winien stanowić art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podczas gdy z wniosku Prezydenta Miasta M. z 20 marca 2019 r. wprost wynika, iż nabycie mienia komunalnego nie ma nastąpić w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, tylko w trybie określonym w przepisach szczególnych, tj. w szczególnym postępowaniu komunalizacyjnym określonym w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego prowadzonego przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową - z uwagi na jego bezprzedmiotowość, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę (powinno być odpowiedzi na sprzeciw od decyzji) Krajowa Komisja Uwłaszczenia wniosła o oddalenie skargi (powinno być sprzeciwu od decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd.1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 kwietnia 2022 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta M., w obrębie ewidencyjnym ., M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...] - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. - zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. W świetle powołanych wyżej kryteriów sprzeciw od decyzji zasługiwał na uwzględnienie - albowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad procesowych wymienionych w art. 9, w art.10 § 1, w art. 15 k.p.a. oraz w art. 61 § 4 k.p.a. Podkreślić trzeba, że prawidłowość decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i przepisami procedury administracyjnej. W fazie wstępnej postępowania administracyjnego obowiązkiem właściwego organu jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, co wynika z art. 61 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi formę realizacji - między innymi - zasady ogólnej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację ich uprawnień procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego poprzez podejmowanie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy przepis ten pozwala stronie na zadbanie o należytą ochronę jej interesu prawnego. Z tej przyczyny w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ winien określić rodzaj sprawy będącej przedmiotem zainicjowanego postępowania oraz podstawę prawną. Omawiany przepis urzeczywistnia również wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skoro art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązuje organy do powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, to obowiązek ten odnosi się również do zmiany przedmiotu postępowania określonego w podstawie prawnej wskazanej w żądaniu strony. Wykonanie obowiązku wynikającego z omawianego przepisu ma kluczowe znaczenie dla trybu w jakim organ inicjuje postępowanie, a w szczególności w przypadku zgłaszania przez wnioskodawcę w jednym wniosku żądania wszczęcia postępowania w oparciu o różne podstawy prawne. W powyższym kontekście wskazać należy, że wnioskiem z 20 marca 2019 r. Prezydent Miasta M. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa opisanej na wstępie nieruchomości - na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis art. 87 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, co do którego nie została wydana decyzja wojewody, dokonuje wojewoda, stosując odpowiednio przepisy art. 16 ust. 1 oraz art. 17 - 20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 23 ust. 1 ww. ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji - mienie służące wykonywaniu zadań własnych, o których mowa w tejże ustawie, staje się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 stycznia 1996 r.), mieniem gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2 (tj. gmin o statusie miasta wymienionych w załączniku oraz gmin warszawskich i Miasta Stołecznego Warszawy). Jednocześnie art. 2 ust. 3 ww. ustawy stanowił, że gminy o statusie miasta określone w załączniku, a zatem m.in. M., przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 2 ust. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780), a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 i w art. 40 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z kolei art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w dniu 1 stycznia 1996 r. stanowił, iż siecią krajowych i wojewódzkich dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Wojewoda [...] zawiadomieniem z 26 kwietnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 87 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Następnie decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r. - działając na podstawie art. 87 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - stwierdził nabycie przez Gminę M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - rozpatrując odwołanie [...]. w W. - swoje rozstrzygnięcie z 13 kwietnia 2022 r. oparła na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). O ile wskazany w podstawie prawnej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mógł znaleźć zastosowanie w sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 87 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, o tyle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie mógł stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, skoro organ I instancji wszczął postępowanie na podstawie art. 87 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż każda sprawa na skutek odwołania wniesionego przez stronę podlega ponownemu rozpoznaniu przez organ wyższego stopnia. W ramach kontroli instancyjnej nie jest dopuszczalna zmiana trybu postępowania (por. wyrok NSA z 14 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1692/01). W doktrynie podnosi się, że istota zasady dwuinstancyjnego sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 96). Zatem - jeśli organ w I instancji wszczął, prowadził postępowanie i załatwił sprawę wydając decyzję w trybie art. 87 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - to organ odwoławczy nie mógł rozpatrzyć tej sprawy w innym trybie, tj. w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 15, art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. a także art. 9 k.p.a. - skoro dla podjęcia czynności w celu należytej ochrony własnego interesu prawnego, strona nie została przed wydaniem decyzji poinformowana o reżimie prawnym, w jakim prowadzone będzie postępowanie administracyjne. Powyższych okoliczności nie dostrzegł organ odwoławczy, błędnie - w świetle przedstawionych regulacji prawnych - wskazując organowi I instancji na konieczność rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd i rozpatrzy wniesione odwołanie w jego granicach i w trybie wyznaczonym przez rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Jednak uprzednio zbada, czy [...] w W. posiada interes prawny w złożeniu przedmiotowego odwołania. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w M., obręb [...] obejmującego m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...] - ze względu na brak dokumentów potwierdzających prawo zarządu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. do tego gruntu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.