I SA/Wa 1702/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Marek Maliński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. G. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r. nr KOC/5014/Go/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 21 czerwca 2023 r., nr KOC/5014/Go/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. G. oraz A. K. od decyzji Prezydenta [...] z 20 lipca 2022 r., nr 349/SD/2022 o odmowie przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]), ozn. hip. nr [...], w zakresie w jakim nieruchomość stanowi obecnie część działki nr [...] z obrębu [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (d. [...]), ozn. hip. nr [...] jest objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z wykazem hipotecznym tytuł własności do nieruchomości wpisanej pod numerem [...] o pow. 235,97 sąż. kw. uregulowany był jawnym wpisem z 1 kwietnia 1938 r. na rzecz Z. G. co do 1/2 części oraz S. G., K. G. i Z. G. w równych częściach niepodzielnie, co do 1/2 części (zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] Wydziału Hipotecznego z 7 sierpnia 1947 r., nr [...]; zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] X Wydziału Ksiąg Wieczystych z 14 kwietnia 2004 r. L.dz. [...]). Nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę [...] 14 lipca 1947 r. (Dziennik Urzędowy z 14 lipca 1947 r., nr 12 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], poz. 100). Wnioskiem doręczonym do Zarządu Miejskiego w [...] 25 czerwca 1948 r. Z. G. oraz Z. G., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz S. G. i K. G., wystąpiły na podstawie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu. Podaniem datowanym na 21 czerwca 1948 r., zwróciły się o przywrócenie terminu do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczeniem administracyjnym z 30 stycznia 1950 r., nr PB/704/50/U Prezydent [...] załatwił odmownie podanie o przywrócenie terminu. Orzeczeniem administracyjnym z 26 lipca 1951 r. nr GM/TW/20535/51 skierowanym do I Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego, Prezydium Rady Narodowej [...] nie przyznało dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] wobec niezłożenia wniosku w terminie. Decyzją z 28 września 2012 r., nr KOC/4290/Go/11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia. Decyzją z 1 marca 2013 r. nr KOC/6107/Go/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie: uchyliło decyzję SKO z 28 września 2012 r. nr KOC/4290/Go/11; stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z 26 lipca 1951 r. w odniesieniu do części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych nr [...], nr [...] i nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie; w pozostałej części stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 26 lipca 1951 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Wydając decyzję z 1 marca 2013 r. Kolegium ustaliło i podkreśliło, że bezspornym jest, iż byli właściciele nie złożyli w terminie ustawowym wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. Orzeczenie wydane zostało bowiem z urzędu, a jego adresatem był Rejonowy Urząd Likwidacyjny w [...]. Brak było zatem podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją merytoryczną, skierowaną do podmiotu nieuprawnionego. Zgodnie z opinią geodezyjną z 3 marca 2022 r. nieruchomość hipoteczna nr [...] - C znajduje się obecnie na części działki ew. nr [...], części działki ew. nr [...] oraz części działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Decyzja Prezydenta [...] z 20 lipca 2022 r., nr 349/SD/2022 dotyczy części działki nr [...], zaś budynek zlokalizowany na nieruchomości ma adres ul. [...]. Organ odmówił uwzględnienia wniosku o przyznanie do tej części nieruchomości prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Odwołanie od tej decyzji złożyły A. G. i A. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. z 1946 r.. Nr 16, poz. 112) grunt uważa się za objęty przez gminę [...] w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa nieruchomość została wskazana w ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...] 14 lipca 1947 r., nr 12. Od tego dnia zatem należało liczyć sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku, a upływał on 14 stycznia 1948 r. Tymczasem wniosek został złożony przez poprzedników prawnych skarżących 25 czerwca 1948 r. - niewątpliwie po upływie przepisanego terminu. Kolegium powołało uchwałę z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). Przywrócenie terminu materialnego jest możliwe tylko, gdy przewiduje to przepis. Dekret takiego przepisu nie zawiera. Organ odwoławczy podkreślił, że termin wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter prawnomaterialny, zawity, a jego upływ uniemożliwia dochodzenie roszczenia dekretowego. Złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Kolegium powołało w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na bezskuteczny upływ terminu do złożenia wniosku dekretowego i wynikający stąd brak żądania uprawnionego podmiotu wskazywało już Kolegium w decyzjach z 28 września 2012 r. i z 1 marca 2013 r., a także Prezydium w orzeczeniu z 26 lipca 1951 r. Świadomość tego mieli pierwotni zainteresowani, bowiem wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu przyznając, że mu uchybili. Wskutek upływu terminu poprzednicy prawni skarżących utracili roszczenie dekretowe o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), co przesądza o treści niniejszego rozstrzygnięcia. Kolegium uznało za niezasadne stanowisko o dwukrotnym rozstrzygnięciu podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Dokument podpisany przez Dyrektora Wydziału Polityki Budowlanej nr WPB/10645/48/3087/P (data nieczytelna) nie nosi cech rozstrzygnięcia. Pismo to nie ma zewnętrznego adresata, nie ma również dowodów, aby było doręczone, albo co najmniej wysłane któremukolwiek z autorów wniosku o przywrócenie terminu. Pismo zatytułowano "Sprawa przywrócenia terminu składania wniosku o przyznanie własności czasowej do terenu nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. [...]" (pisownia oryg.), wskazuje na określenie rozważanego problemu, a nie na określenie nazwy aktu stosowania prawa. Dalej pismo składa się z dwóch części: "Wniosek" - gdzie opisano treść wniosku o przywrócenie terminu oraz "Uzasadnienie" - gdzie określono termin złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej oraz opisano przeznaczenie planistyczne i stan nieruchomości. Kolegium przytoczyło treść art. 72 ust. 1 i 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i wskazało, że powyższe pismo nie stanowiło żadnego z aktów w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia każda decyzja (również incydentalna) powinna zawierać podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga, a jeżeli jest odmowna, to zgodnie z ustępem 2 tego artykułu powinna mieć uzasadnienie faktyczne i prawne. Kolegium podkreśliło, że omawiany dokument nie zawiera osnowy, a zatem władczego ustosunkowania się do wniosku stron. Jedynie orzeczenie administracyjne z 30 stycznia 1950 r. odnoszące się wprost do podania o przywrócenie terminu, posiada powyższe cechy, a w związku z tym rozstrzyga tę kwestię. Reasumując Kolegium stwierdziło, że termin na złożenie wniosku dekretowego jest terminem zawitym i nieprzywracalnym. Orzeczenie przywracające termin nie mogło być zatem aktem, który wywołałby postępowanie ze spóźnionego wniosku następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. Kolegium powołało dokumenty wskazujące na następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości oraz powołało księgę wieczystą, na podstawie której ustaliło pozostałe strony postępowania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyły A. G. i A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 136 § 2 i 3 kpa, poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy skarżący wskazywali w odwołaniu na taką konieczność; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien był uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy, poprzez orzeczenie na rzecz skarżących zwrotu nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Zarzuty rozwinęły w uzasadnieniu skargi, podnosząc m.in., że pozbawienie skarżących prawa do ich nieruchomości bez jakiegokolwiek ekwiwalentu stanowi naruszenie zasad wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dla organów orzekających w przedmiotowej sprawie ważniejsze jest pozbawienie skarżących odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości niż wypełnienie standardów wynikających z Konwencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium złożyło wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym- na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa. Pełnomocnik skarżących pismem z 7 lutego 2024 r. wyraził na to zgodę, a pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiły się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, że termin do złożenia wniosku dekretowego jest terminem materialnoprawnym (zawitym). Dlatego też złożenie wniosku po upływie terminu, stanowiło okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, bez względu na przyczynę uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 3 lutego 1995 r., sygn. akt IV SA 832/93 stwierdził, że termin określony w art. 7 dekretu jest terminem prawa materialnego, a jego uchybienie stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. O charakterze prawnym terminu określonego w art. 7 dekretu jednoznacznie przesądziła uchwała podjęta w składzie pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 wskazująca, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Jak prawidło wskazał organ przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie mają zastosowania również obowiązujące wcześniej przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wobec tego złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu nie tylko stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, ale także oznacza, iż towarzyszący temu podaniu wniosek o przywrócenie terminu nie mógł być uwzględniony. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po terminie (czego skarżące nie kwestionowały). Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło 14 lipca 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 14 lipca 1947 r., nr 12. Jak wynika z tego dokumentu oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. [...] stanowiącej własność Z. G., S. G., K. G. i Z. G. odbyły się 16 czerwca 1947 r., a z oględzin został sporządzony protokół, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. Protokół ten znajduje się także w aktach archiwalnych sprawy. Od dnia ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie należało liczyć sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku dekretowego, wobec czego wniosek ten powinien być złożony do 14 stycznia 1948 r. Tymczasem wniosek został złożony przez poprzedników prawnych skarżących 25 czerwca 1948 r., tj. po terminie, co uzasadnia odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. O uchybieniu terminu do złożenia wniosku dekretowego miały świadomość Z. G. oraz Z. G., skoro złożyły wniosek o przywrócenie tego terminu. Jak wyżej wskazano wniosek taki nie podlega przywróceniu. Niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszeń wskazanych w niej przepisów postępowania. Kolegium odniosło się do materiału dowodowego oraz stanu faktycznego sprawy. Dokonało analizy przepisu art. 7 ust. 1 dekretu oraz także odniosło się do kwestii przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Organ prawidłowo też ocenił pismo Dyrektora Wydziału Polityki Budowlanej nr WPB/1 0645/48/3087/P, słusznie uznając (z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji), że nie jest to orzeczenie rozstrzygające wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Nie zawiera władczego ustosunkowania się do wniosku stron. Z dokumentu tego nie wynika także, aby podpisany był przez osobę uprawnioną do wydania orzeczeń (decyzji). Na dokumencie tym widnieje także adnotacja w prawym górnym rogu dokonana pismem ręcznym z datą 24 grudnia 1949 r. "odmówić przywrócenia terminu" i nieczytelnym podpisem. Kolegium trafnie uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, wobec czego prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Podnoszona w skardze kwestia odszkodowania i ochrony prawa własności pozostaje poza zakresem oceny w niniejszej sprawie. Ubocznie Sąd wskazuje, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń w drodze ustawy. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa.