I SA/Wa 1703/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W., uchyliła pkt II decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], w którym organ odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności budynku znajdującego się na gruncie położonym w W. przy [...], oznaczonym w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowana w KW [...] i jednocześnie stwierdziła nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską W. własności przedmiotowego budynku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Dolnośląski w pkt II decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską W. własności budynku posadowionego na skomunalizowanej w pkt I decyzji nieruchomości. W uzasadnieniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nabycia własności budynku organ I instancji powołał się na postępowanie uwłaszczeniowe zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1993 r. ustanawiającą na rzecz Dolnośląskich Zakładów [...] w W. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawo własności budynku posadowionego na tym gruncie. W ocenie organu uwłaszczenie Dolnośląskich Zakładów spowodowało wyłączenie z przedmiotowej nieruchomości budynku, ponieważ przestał on być już częścią składową komunalizowanego gruntu. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Prezydent W. domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia własności budynku i stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowego budynku (czyli pkt II zaskarżonej decyzji). W uzasadnieniu odwołania skarżący powołał się na wyłącznie deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej wydanej w trybie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) twierdząc, że Gmina nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własność przedmiotowego gruntu wraz z budynkiem. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że jest ono zasadne i powinno zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II wyjaśnił, że kontrolowane postępowanie uwłaszczeniowe, które w ocenie organu I instancji prowadzi do wyłączenia własności budynku z postępowania komunalizacyjnego toczyło się w 1993 r. W dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej", nastąpiło z mocy prawa nabycie własności przedmiotowej nieruchomości wraz z budynkiem na rzecz Gminy W. i winno ono mieć wyraz w odpowiedniej decyzji komunalizacyjnej. Przywołane postępowanie uwłaszczeniowe nie może wyłączyć funkcjonowania przepisów ustawy "komunalizacyjnej" tylko dlatego, że postępowanie komunalizacyjne nie odbyło się przed uwłaszczeniowym. Decyzja deklaratoryjna w zakresie komunalizacyjnym potwierdza przejście z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowej nieruchomości ze wszystkimi jej składnikami niezależnie od skutków późniejszego postępowania uwłaszczeniowego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił zaskarżony punkt II decyzji organu I instancji i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto W. własności przedmiotowego budynku. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, tj. przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. Nr 119, poz. 567), zasady współżycia społecznego i sprzeczność ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (art. 5 kc) oraz przepisy kpa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym i obrony swojego interesu prawnego. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a w szczególności niezbadanie, czy organem założycielskim dla przedsiębiorstwa [...] był Wojewoda, czy odpowiedni minister, co wyłączałoby możliwość komunalizacji spornej nieruchomości i budynku. Równocześnie strona skarżąca podkreśliła, że wydając zaskarżoną decyzję Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, pomimo istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, uniemożliwiła jej branie udziału w postępowania, a nawet nie nadesłała zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji oparł się wyłącznie na przepisie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych pomijając inne wydane później przepisy prawne regulujące przekazywanie mienia. Nie wziął zupełnie pod uwagę, że po dniu 27 maja 1990 r. nastąpiły legalne i prawnie dopuszczalne fakty mające istotny wpływ na rozstrzyganie w 2007 r., tj. po 17 latach, sprawy własności budynku oraz nie badał jaki podmiot był organem założycielskim dla przedsiębiorstwa [...]. Budynek będący przedmiotem zaskarżenia oraz przedmiotowa nieruchomość figurowała w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jako własność Skarbu Państwa we władaniu firmy [...], która od 1950 r. użytkowała go, jako co najmniej posiadacz samoistny w dobrej wierze. Budynek ten został przejęty jako budynek będący w złym stanie technicznym w wyniku zniszczeń wojennych. Został on kosztem i staraniem przedsiębiorstwa odbudowany i przystosowany dla potrzeb mieszkaniowych pracowników i decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. przekazany na własność przedsiębiorstwa wraz z gruntem, do którego przedsiębiorstwo to uzyskało prawo użytkowania wieczystego. Przeniesienie własności budynku było odpłatne. Następnie aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 30 października 1996 r. przedsiębiorstwo [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. Nr 119, poz. 567, ze zm.) przeniosło na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] posiadane prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość. Przeniesienie własności budynku nastąpiło odpłatnie, a byli pracownicy [...] zostali przyjęci w poczet członków Spółdzielni i otrzymali mieszkania na warunkach spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu. Obecnie natomiast niektórzy z nich w wyniku przekształceń swoich praw posiadają już spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Zawarty akt notarialny stanowił podstawę do wpisu w księdze wieczystej Spółdzielni, jako użytkownika wieczystego gruntu oraz właściciela budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość. Równocześnie strona skarżąca podniosła, że przez okres istnienia Spółdzielni i od przekazania jej użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku upłynęło kilkanaście lat, w czasie których dokonano na koszt Spółdzielni wielu inwestycji i napraw spornego budynku, które były dużym obciążeniem finansowym dla Spółdzielni (konieczność zaciągnięcia i spłaty kredytu bankowego). Zdaniem strony skarżącej, gdyby ustawodawca stał na stanowisku nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez gminy własności całego mienia należącego do rad narodowych i przedsiębiorstw państwowych to, skoro po tej dacie nie ma już majątku przedsiębiorstw państwowych - są wyłącznie majątki gmin - nie powstałaby ustawa z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe. Sejm RP uchwalając taką ustawę zakładał, że jest możliwe w sytuacji braku decyzji uwłaszczeniowej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 1994 r. przekazywanie zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe nie tylko gminom, lecz również spółdzielniom mieszkaniowym (art. 9) albo wyłączenie z przepisów ustawy uwłaszczeniowej zakładowych budynków mieszkalnych. W sytuacji, gdy dwa akty prawne tej samej rangi tj. ustawy regulują takie same zagadnienia prawne (przekazywanie mienia) w sposób kolidujący ze sobą, to zdaniem strony skarżącej ważniejszy jest akt prawny wydany później, w tym przypadku ustawa o przekazywaniu zakładowych budynków mieszkalnych z dnia 12 października 1994 r. W tym stanie rzeczy - skoro budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności, a koszt jego nabycia został w całości spłacony przez skarżącą Spółdzielnię - oraz w oparciu o przedstawione w skardze fakty zaskarżona decyzja w całości jest nieprawidłowa i pozbawiona podstaw prawnych, a złożona skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej odrzucenie, uznając, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego i z tego względu nie brała udziału w tym postępowaniu, zaś jej wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi jest z tego powodu bezprzedmiotowy. Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił przywrócić Spółdzielni [...] termin do wniesienia skargi od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, chociaż częściowo z innych powodów, niż w niej podniesiono. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z akt administracyjnych niniejszego postępowania wynika, że skarżąca Spółdzielnia była traktowana przez organ I instancji jako strona toczącego się postępowania, o czym świadczy fakt zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania pismem z dnia 14 grudnia 2006 r. (zgodnie z art. 61 § 4 kpa), doręczenia jej decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. (zgodnie z treścią art. 109 § 1 kpa) oraz zawiadomienia pismem z dnia 9 lutego 2007 r. (przesłanym do wiadomości zgodnie z treścią art. 131 kpa) o wpłynięciu i przesłaniu odwołania Prezydenta Miasta W. z dnia 5 lutego 2007 r. Dopiero w odpowiedzi na skargę podniósł organ odwoławczy zakwestionował przymiot strony Spółdzielni, treść nader skromnego uzasadnienia wydanej decyzji nie zawiera bowiem w tej sprawie żadnych wyjaśnień lub stanowiska organu II instancji. Skoro Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę jako organ II instancji w ramach sprawdzania warunków formalnych kontrolowanego postępowania administracyjnego uznała, że decyzja organu I instancji została skierowana do Spółdzielni, jako podmiotu nie będącego stroną postępowania administracyjnego, czyli stwierdziła wadliwość zaskarżonej decyzji w zakresie określonym w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, to powinna zdaniem Sądu stosownie do treści art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpatrując merytorycznie złożone odwołanie, uchylając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zaskarżonym zakresie decyzję organu I instancji i samodzielnie orzekając co do istoty sprawy organ II instancji naruszył obowiązujące przepisy prawa (m.in. art. 107 § 1 i 3, art. 138, art. 156 § 1 kpa), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym (np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Op 65/06, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 413/97) przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także sytuacje, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. W takich wypadkach strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, gdyż organ odwoławczy nie uczynił jej adresatem decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, wynikającym z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi po upływie terminu spowoduje odrzucenie skargi, chyba że skarżący złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu (art. 86 § 1 tej ustawy). Taka natomiast sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżąca Spółdzielnia złożyła w terminie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi i wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. Oceniając zasadność złożonej skargi Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego, zawartego w nadesłanej odpowiedzi na skargę, o braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa skarżącej Spółdzielni w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie, nie znalazł podstaw prawnych do odrzucenia złożonej skargi. Zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ ma obowiązek stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wymienionych. Decyzja, o której mowa jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółdzielnia na mocy aktu notarialnego umowy przeniesienia użytkowania wieczystego działki i własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość oraz przejęcia długu z dnia 30 października 1996 r. Rep. A nr [...] stała się użytkownikiem wieczystym spornej działki oraz właścicielem spornego budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Zawarty akt notarialny stanowił podstawę wpisów w księdze wieczystej nr [...] założonej dnia 15 września 1993 r. Z wyjaśnień skarżącej Spółdzielni wynika również, że byli pracownicy [...] zostali przyjęci w poczet członków Spółdzielni i otrzymali mieszkania na warunkach spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu. Obecnie natomiast niektórzy z nich w wyniku przekształceń swoich praw, posiadają już spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu obecny właściciel spornego budynku stanowiącego odrębną nieruchomość, zlokalizowanego na spornym gruncie ma interes prawny wynikający z art. 140 kc do uczestniczenia jako strona (art. 28 kpa) w postępowaniach administracyjnych (m.in. postępowaniu komunalizacyjnym, którego przedmiotem jest m.in. budynek będący obecnie własnością skarżącego), w wyniku których może zapaść taka decyzja, która będzie miała wpływ na wykonywanie (a nawet istnienie) prawa własności właściciela (w niniejszej sprawie skarżącej Spółdzielni). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który byłby zgodny z rzeczywistością. W tym celu konieczne jest dokonanie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i uzasadnienie swego stanowiska w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czyli art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu sprawy organ odwoławczy zawarł jedynie cztery zdania merytorycznie odnoszące się do kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji organu I instancji. Pomimo, że są to zdania rozwinięte, to brak jest zdaniem Sądu możliwości uznania, że takie uzasadnienie spełnia przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa. W szczególności, że te fragmenty uzasadnienia dotyczą w zasadzie kwestii teoretycznych odnoszących się do zagadnień związanych z tzw. komunalizacją, a nie zawierają jakichkolwiek wyjaśnień lub stanowiska organu odwoławczego co do istotnych okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego (m.in. art. 7, art. 28 art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien przede wszystkim ustalić pełen krąg stron postępowania, a następnie zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego odwołania, ale i wniosków stron podnoszonych w pismach kierowanych do organu II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.