I SA/Wa 1703/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Z. jako działka: nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższa decyzja wydana została przy następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Przemysłu Lekkiego orzeczeniem nr [...] z [...] sierpnia 1949 r., wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie przepisów ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P. Nr 3 poz. 17) oraz § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. R.P. Nr 16 poz. 62) – orzekł o przejęciu na własność Państwa m. in. [...] w P. Z kolei orzeczeniem z [...] listopada 1975 r. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa: [...] Sp. z o.o. w P. z 11 lutego 1950 r. (tj. integralnej części pierwotnego orzeczenia o przejęciu omawianego przedsiębiorstwa na własność Państwa). W skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziła m. in. nieruchomość oznaczona jako działka [...] o pow. [...] m2. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2000 r. nr. [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna") stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności ww. nieruchomości nr [...]. Decyzją z [...] czerwca 2007 r., nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń z [...] sierpnia 1949 r. i z [...] listopada 1975 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z [...] września 2007 r., nr [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2307/07 oddalił skargę Miasta P. na ww. decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2007 r., nr [...]. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1139/08 oddalił skargę kasacyjną Miasta P. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z zaistniałą sytuacją prawną [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznał przedmiotowy wniosek i decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kpa - stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r., nr [...] podnosząc, że działka nr [...] nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a zatem nie podlegała działaniu ustawy komunalizacyjnej. Organ wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia są skutki prawne jakie wywołała w sprawie prawomocna decyzja Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzająca nieważność orzeczeń, na podstawie których Państwo przejęło na własność [...] Sp. z o. o. w P. Skoro ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie nacjonalizacji tegoż przedsiębiorstwa zostało wyeliminowane w tym trybie, to prawo własności nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] nie przeszło na rzecz Skarbu Państwa, ale zachował je pierwotny właściciel. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2011 r. wystąpiło Miasto P. W uzasadnieniu podniesiono, że działka nr [...] zabudowana jest [...], i na skutek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2000 r. właścicielem [...] staną się osoby fizyczne, co może zakłócić realizację przez Miasto P. celu publicznego jakim jest lokalny transport zbiorowy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał podniesioną w niej argumentację, iż na skutek ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki stwierdzającej nieważność orzeczeń o nacjonalizacji [...] Sp. z o. o. w P., nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed ich wydaniem. Powyższe, zdaniem Ministra, oznacza, że decyzją Wojewody potwierdzone zostało skomunalizowanie mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, co stanowił rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności badanej decyzji, na podstawie materiału dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r. złożyło Miasto P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 2 Kpa. Miasto wskazało, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] zajęta jest przez [...], czyli związana jest z realizacją konkretnych zadań gminy. Strona przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jej ocenie wskazuje, że dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji znaczenie ma stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., a późniejsze zdarzenia prawne dla tego procesu nie mają znaczenia. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia zasady bezstronności i niezależności organu. Strona wskazała, że pierwotna decyzja została podpisana przez G. Z. – Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z kolei w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja z [...] czerwca 2011 r. została podpisana przez M. N., będącego zastępcą G. Z., czyli osobę pozostającą w stosunku zależności i podległości służbowej, wobec osoby, która podpisała decyzję pierwotną. Oznacza to, że zaskarżona decyzja musiała być zgodna z linią orzeczniczą wskazaną przez przełożonego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł również pełnomocnik uczestnika postępowania – [...] sp. z o. o. w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 Kpa. Przedmiotem rozpoznania była decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto P. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu Z., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja komunalizacyjna wydana została w oparciu o art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania – w zakresie unormowanym ustawą. W świetle art. 5 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z 10 maja 1990 r. nie ulega wątpliwości, że Gminie przekazane mogło być jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a więc mienie, którego właścicielem był Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie prawomocną decyzją Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej z [...] sierpnia 1949 r. oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1975 r. Powyższe oznacza zatem, że orzeczenia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, z mocą wsteczną (ex tunc), a zatem ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że w stosunku do nieruchomości wchodzącej w skład mienia przedsiębiorstwa [...], należącego do firmy [...] sp. z o. o. w P., nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, tak jakby nacjonalizacja nigdy nie miała miejsca (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi, tj. ww. [...]. Powyższe oznacza, że w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać komunalizacji. Przedstawiony powyżej pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z ich treści jednoznacznie wynika, że komunalizacja – niezależnie od przyjętej podstawy (w tym wypadku był to art. 5 ust. 1) – zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r., wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż decyzja ta rażąco naruszała prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., komunalizując mienie nie stanowiące własności państwowej. Podkreślić również należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zdarzenia zaistniałe na skomunalizowanym mieniu po dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. mogą stanowić przeszkodę w jego komunalizacji. Jak już to wyżej wskazano decyzja Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. wywołała skutki ex tunc, a więc przywróciła stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nacjonalizacyjnej, a więc również przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 127 § 3 Kpa, wskazać należy, do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy ma zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, mówiący o wyłączeniu pracownika organu, a więc upoważnionego przez organ pracownika, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie pierwotna decyzja wydana została przez G. Z. – Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś zaskarżona decyzja przez M. W. pełniącego funkcję Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w MSWiA. Jak wynika z akt sprawy (m. in. imiennych pieczęci na zaskarżonych aktach), każdy z wyżej wskazanych pracowników organu, działał w sprawie z bezpośredniego upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zatem w ramach samodzielnych kompetencji do wydawania (podpisywania) decyzji w imieniu organu. W ocenie Sądu nie można więc przyjąć, że zaistniały okoliczności nakazujące wyłącznie pracownika organu, gdyż dopiero wydanie decyzji przez tę samą upoważnioną przez Ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego orzeczenia stanowiło by istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Przechodząc do kwestii naruszenia przez organ art. 156 § 2 Kpa Sąd nie neguje faktu, że organ w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie w sprawie uniemożliwiłoby stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przez co naruszył art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślić przede wszystkim należy, że nieodwracalne skutki prawne dotyczą takich przypadków, gdy po wydaniu decyzji administracyjnej wystąpią zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy weryfikacji tejże decyzji. W sprawach z zakresu obrotu nieruchomościami taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nabywca prawa rzeczowego legitymujący się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie przenosi swe prawo rzeczowe (odpłatnie lub nieodpłatnie) na rzecz osoby trzeciej w formie cywilnoprawnej umowy. Wówczas to organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej bowiem nie może sam unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skomunalizowana działka nie stanowiła przedmiotu jakiegokolwiek obrotu cywilnoprawnego i pozostaje we władaniu Miasta P. Jej zagospodarowanie (istniejąca linia [...]) nie stanowi przeszkody z art. 156 § 2 Kpa uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji. Nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość leży w ciągu drogi o statusie drogi publicznej, to uzyskania przez przedmiotową nieruchomość statusu drogi publicznej nie można zakwalifikować jako bezpośredniego następstwa wydania decyzji komunalizacyjnej. Wobec powyższego zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 156 § 2 Kpa należy uznać za chybiony, gdyż sam brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do ww. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie świadczy o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji należało uznać, że w niniejszej sprawie, wbrew argumentom strony skarżącej, stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 2 Kpa oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie znajdują potwierdzenia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.