I SA/Wa 1704/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w sprawie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. Z. w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...] z obr. [...], liczącą [...] m2 powierzchni, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 27 maja 1990 r. grunt tej nieruchomości stał się własnością Dzielnicy Gminy W., co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...]. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy grunt ten stał się własnością W.. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało ustanowione na rzecz A. Z. decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W wykonaniu tej decyzji zawarto w dniu 9 sierpnia 2007 r. umowę użytkowania wieczystego gruntu. Organ pierwszej instancji uznał, że użytkowanie wieczyste uzyskane decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wypełnia przesłankę wynikającą z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). W takim przypadku z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Organ zauważył, że ustawa w art. 1 ust. 4 przewiduje, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również osoby, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały po dniu wejścia w życie ustawy, ale przepis ten odnosi się do osób, które użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ uznał, że skoro wnioskodawczyni w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. w dniu 13 października 2005 r., nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu, a nie jest objęta dyspozycją przepisu art. 1 ust. 1a pkt 2 tej ustawy, to należało odmówić uwzględnienia wniosku. A. Z. wniosła odwołanie od odmownej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zarzucając jej niezgodność z prawem. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że poprzedni właściciele nieruchomości złożyli wniosek o przywrócenie terminu do ubiegania się o przyznanie prawa własności czasowej wraz z wnioskiem w trybie przepisów dekretu. Decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] ustanowiono na rzecz dawnych właścicieli nieruchomości prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie Uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze miasta W. w wieczyste użytkowanie. Decyzją Samorządowego kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] stwierdzono nieważność powyżej wskazanej decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1976 r. z powodu wydania jej bez podstawy prawnej. Zdaniem odwołującej się, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. wydana została na podstawie art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. A zatem wniosek o przekształcenie znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 4 i ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpoznania odwołania A. Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr 55/2008. Organ odwoławczy wskazał, że w podstawie prawnej decyzji, mocą której ustanowiono użytkowanie wieczyste, nie powołano art. 7 dekretu warszawskiego, gdyż nie było to możliwe z przyczyn formalnych – wniosek dekretowy został bowiem złożony po terminie. Kolegium uznało, że w świetle przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uwzględnienie wniosku o przekształcenie nie jest możliwe, gdyż A. Z. nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu w dniu wejścia w życie ustawy ani nie uzyskała prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Kolegium zauważyło, że nie dokonuje ono oceny obowiązującego prawa, a dekret z dnia 26 października 1945 r. nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Z. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 1 ust. 4 oraz art. 1 ust. 1 a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Ze względu na to, że w rozpatrywanej sprawie sąd uznał, że nie miało miejsca tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to oddaleniem skargi. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) przekształcenie co do zasady jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do użytkowników wieczystych, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Wyjątki od powyższej zasady przewiduje art. 1 ust. 4, zmieniony przez ustawę z 2007 r., zgodnie z którym przepisy ust. 1a pkt 2 (możliwość przekształcenia dla użytkowników wieczystych, którzy użytkowanie wieczyste uzyskali na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy) oraz ust. 2 pkt 1 (możliwość przekształcenia dla właściciel lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego) stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym powstało na podstawie art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Z porównania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisami obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy wyprowadzić wniosek, że uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu [...] (jego następców prawnych), jakkolwiek dotyczyły oddania w użytkowanie wieczyste tego samego gruntu, to jednak miały różną treść. Uprawnienia dotychczasowego właściciela takiego gruntu (jego następców prawnych) do domagania się przyznania użytkowania wieczystego (wcześniej: wieczystej dzierżawy) gruntu na podstawie art. 7 dekretu były ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi stosowania dekretu. Realizacja tych uprawnień wywoływała ten skutek, że budynki położone na gruncie nie przechodziły na własność gminy, zgodnie bowiem z art. 8 dekretu budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego). Istotne jest także to, że realizacja tych uprawnień została uzależniona od złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych w określonym terminie (6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę), który był terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. OPK 19/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 56). Inna natomiast jest natura uprawnień dotychczasowych właścicieli gruntów [...] (ich następców prawnych) określonych w poprzednio obowiązującej ustawie o gospodarce gruntami (art. 82 ust. 2) i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką tych uprawnień jest to, że dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem, na podstawie art. 7 dekretu, bądź to dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) w terminie określonym w dekrecie, bądź też dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Jest to zatem zupełnie inne uprawnienie, które w samym założeniu miało złagodzić jedynie skutki działania dekretu. Realizacja tego uprawnienia także została ograniczona terminem, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków w tym trybie zostały uzależnione od zgłoszenia wniosku do dnia 31 grudnia 1988 r. Termin ten jest również terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1991 r. sygn. IV SA 403/91, niepublikowany). Ten różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie takiego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że gdy wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) został zgłoszony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu i nie został dotychczas rozpatrzony, sprawa powinna być załatwiona na podstawie przepisów dekretu. Tak jest także wówczas, gdy stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej przyznania wieczystego użytkowania na takim gruncie, wydanej na podstawie dekretu. W tych wypadkach sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem uprawnienia, o których mowa w art. 82 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zależą od tego, że byłemu właścicielowi nie przyznano użytkowania wieczystego na podstawie dekretu, to sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego na podstawie dekretu wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Inaczej mówiąc, przepisy ustawy o gospodarce gruntami obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. i przepisy obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami w niczym nie ograniczają uprawnień byłego właściciela do rozpoznania jego wniosku złożonego w trybie dekretu, jeżeli wniosek nie został dotychczas rozpatrzony (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98). Wobec powyższego nie można uznać, że skarżąca uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., co oznacza, że przepis art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wobec skarżącej nie może mieć zastosowania. Zgodzić się należy z organami orzekającymi, że sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłankę z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy. Jednakże takie osoby mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wtedy, gdy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Tymczasem prawo skarżącej powstało dopiero na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. A zatem rozstrzygnięcie organu o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. Z. w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu, że w opinii skarżącej przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości naruszają wskazane w skardze konstytucyjne zasady zawarte w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, należy zauważyć, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał, go za niekonstytucyjny. Wprawdzie w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego stosowania prawa, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega stosowaniu. Zgodnie z art. 188 pkt Konstytucji RP wyłączną kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją posiada Trybunał Konstytucyjny. Z tych powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), orzekł jak w sentencji.