I SA/Wa 1704/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] wydanej w przedmiocie nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P., stanowiącej mienie Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) - dalej jako p.w.s.t., przekazał nieodpłatnie na rzecz Miasta P. mienie Skarbu Państwa stanowiące nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Miasta P., obrębie [...], arkusz mapy [...] jako działka nr [...], o pow. [...] m2 uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej jako [...] sp. z o.o. w P.) zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. Uzasadniając wniosek strona wskazała, że decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdzono nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych na podstawie, których orzeczono o przejęciu na własność Państwa opisanego nich majątku m. in. Przedsiębiorstwa pod nazwą [...] firmy [...] sp. z o.o. w P. W skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziła m. in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., została wydana na postawie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., p.w.s.t. Stosownie do cytowanego przepisu przedmiotowa decyzja ma charakter konstytutywny i wydawana jest na postawie stanu prawnego stwierdzonego w dniu jej wydania. Podstawą dla komunalizacji był fakt, iż doszło do znacjonalizowania mienia opisanego jako działka nr [...]. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że Minister Przemysłu Lekkiego orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...], wydanym w porozumieniu z [...] Komisji [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa m. in. przedsiębiorstwa pod nazwą [...] firmy [...] spółka z o.o. w P. Następnie orzeczeniem z dnia [...] listopada 1975 r., Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zatwierdził protokół zdawczo – odbiorczy przedsiębiorstwa pod nazwą [...] firmy [...] sp. z o.o. w P. Z treści decyzji nacjonalizacyjnych wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [...] firmy [...] sp. z o.o. w P. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność opisanych wyżej orzeczeń nacjonalizacyjnych, a następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. W toku kontroli sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt [...], oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Gospodarki, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK [...] oddalił skargę kasacyjną. Uwzględniając powyższe zdarzenia prawne organ pierwszej instancji zauważył, że dla badanej przez niego sprawy kluczowe znaczenie mają skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdzającej nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc, to znaczy od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje tzw. restitutuio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Taki stan faktyczny i prawny prowadzi do wniosku, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej nacjonalizacji przedsiębiorstwa [...] firmy [...] Spółka z o.o. w P. nie zapadło, a zatem prawo własności nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów obrębu Ż., jako działka nr [...] nie przeszło na własność Skarbu Państwa. Powyższe oznacza, że pierwotny właściciel zachował swoje prawo. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że działka nr [...] nie stanowiła w dacie komunalizacji - tj. w tym przypadku w dacie wydania przedmiotowej decyzji - własności Skarbu Państwa, zatem nie podlegała działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. p.w.s.t. Natomiast przekazanie gminie mienia, które nie stanowiło własności ogólnonarodowej, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 4 tej ustawy. W następstwie powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2009 r., znak: [...], dotycząca komunalizacji działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie może występować w obrocie prawnym i podlega unieważnieniu w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] wydanej w sprawie nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P., stanowiącej mienie Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Od powyższej decyzji Miasto P. wystąpiło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku postępowania odwoławczego organ na wstępie zauważył, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał na przepis art. 5 ust. 4 p.w.s.t., który przewiduje, że gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione a art. 1-3 jeśli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przepis ten dotyczy mienia ogólnonarodowego bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [...] firmy [...] sp. z o.o. w P. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotne znaczenie mają skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własności Skarbu Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą [...] firmy [...] spółka z o.o. w P. w zakresie [...] i orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [..] listopada 1975 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] firmy [...] sp. z o.o. w P. z dnia [...] lutego 1950 r. Ustosunkowując się do zarzutów strony z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. została stwierdzona nieważność orzeczeń na podstawie, których [...] firmy [...] sp. z o.o w P. przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutki ex tunc i dlatego należy uznać, że decyzja komunalizacyjna została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie nastąpiło przywrócenie do stanu poprzednio obowiązującego - przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Oznacza to, że skomunalizowano mienie niebędące mieniem ogólnonarodowym. Należy zatem uznać, że decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo to jest art. 5 ust. 4 p.w.s.t., co dawało podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Minister wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest przez organ wyższego stopnia i ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji ustalonej na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i przepisów prawa obowiązujacych w dniu jej wydania. Mając na uwadze powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czrerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r., Miasto P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagajac się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji Miasto P. zarzuciło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, art. 127 § 3 i art. 156 § 2 k.p.a. jak również naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., p.w.s.t. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że Wojewoda [...] słusznie orzekł o komunalizacji ponieważ nieruchomość ta spełniała przesłanki wynikające z przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. p.w.s.t., bowiem na skomunalizowanym gruncie znajduje sie park osiedlowy. To oznacza, że orzeczenie Wojewody [...] nie jest sprzeczne z obowiązujacymi przepisami. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżacy wskazał, że wydajac decyzję o charaterze deklaratoryjnym organ administacji publicznej nie może kreować dodatkowej przesłanki komunalizacyjnej, która nie wynika z normy z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, to jest warunku dysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Skoro ustawodawca nie zawarł takiej przesłanki nie można przyjąć, że organ winien był uwzględnić aktualny stan prawy nieruchomości. Dla rozstrzygnięcia sprawy komunalzacyjnej znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. p.w.s.t. W tej dacie żaden inny podmiot prawny nie legitymował się tytułem prawym do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarżący zarzucił organom, które wydały zaskarżone decyzje naruszenie zasady wyrażonej w art. 127 § 3 k.p.a. dającej możliwość dwukrotnego, należnego zbadnia sprawy i oceny materiału dowodowego. Miasto P. wskazało, że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r., została podpisana przez G. Z. – Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, natomiast decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., została podpisana przez M. N. – Zastępcę Dyrektora Depatramenu [...], a więc przez pracownika bezpośrednio podległego osobie, która wydała wcześniejszą decyzję. Zdaniem skarżącego oznacza to naruszenie zasady bezstronności i niezależności organu. Tym samym zaskarżona decyzja jako wadliwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a komunalizacja nieruchomości dokonana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. przeprowadzona została prawidłowo. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podtrzymał stanowisko, że kluczowe znaczenie dla niejszej sprawy mają skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczeń Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., i Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1975 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że konsekwencją decyzji Ministra Gospodarki jest fakt, że Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do opisywanej nieruchomości, wobec czego w dniu komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła własności ogólnonarodowej podlegającej komunalizacji w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i z tego względu podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w ramach trybu nadzwyczajnego regulowanego m. in. przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Jego przedmiot stanowiła decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2009 r., orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. p.w.s.t. nieodpłatnie przez Miasto P. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpiła [...] sp. z o.o. w P. Wskazała ona, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, Skarb Państwa nie był właścicielem tej nieruchomości, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] września 2007 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r. nr [...], wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] firmy [...] Sp. z o.o. w P. – w zakresie [...], w skład którego wchodziły m.in. obecna działka nr [...]. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową i związane z realizacją zadań gminy. W sytuacji, gdy mienie takie nie spełnia powyższych kryteriów, decyzja przekazująca własność tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w omawianym przepisie Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Powyższa sytuacja występuje w niniejszej sprawie. W oparciu bowiem o ostateczną decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2007 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiły m.in. skomunalizowane działki, przejęta została przez Skarb Państwa. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej), czyli ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości wchodzącej w skład mienia przedsiębiorstwa [...], należącego do firmy [...] sp. z o.o. w P., nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu, w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi, tj. ww. [...]. Tym samym nie budzi wątpliwości sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia z 10 maja 1990 r., jak również w dacie wydania badanej decyzji, skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w tej ustawie. Z tych względów decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., rażąco naruszała art. 5 ust. 4 ww. ustawy, co przy braku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że ani z treści skargi, jak też z akt sprawy administracyjnej nie wynika by kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody wywoła skutki o charakterze nieodwracalnym, a więc takie, których organ nie mógłby cofnąć w ramach posiadanych kompetencji i dostępnych dla siebie środków. Skomunalizowane działki istnieją, nie stanowiły również przedmiotu jakiegokolwiek obrotu cywilnoprawnego i nadal pozostają we władaniu Miasta P. W tym stanie rzeczy, sam brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do ww. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, świadczy co prawda o niedopełnieniu standardów właściwego uzasadnienia wydanego orzeczenia z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a., czy też uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jednak nie może podważyć samej trafności podjętego w niniejszej sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób odpowiadający zasadom prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a jego ocena dokonana przez Ministra i podjęte w jej konsekwencji rozstrzygnięcie nie budzi zastrzeżeń sądu. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a., nie może odnieść zamierzonych skutków. W świetle przedstawionych wywodów wspomnieć jedynie należy, że powołane przez skarżącego na poparcie swojego stanowiska orzeczenia sądów administracyjnych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie bowiem zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Zważyć przy tym należy, że dotyczą one komunalizacji z mocy prawa to jest w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, a nie w trybie art. 5 ust. 4. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 127 § 3 k.p.a., wskazać należy, że do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy ma zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., mówiący o wyłączeniu pracownika organu, a więc upoważnionego przez organ pracownika, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie pierwotna decyzja wydana została przez G. Z. - Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś zaskarżona decyzja przez M. W. pełniącego funkcję Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] w MSWiA. Jak wynika z akt sprawy (m. in. imiennych pieczęci na zaskarżonych aktach), każdy z wyżej wskazanych pracowników organu, działał w sprawie z bezpośredniego upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zatem każdy z tych pracowników miał swe samodzielne kompetencje w zakresie wydawania (podpisywania decyzji). W ocenie sądu nie można zatem przyjąć, że zaistniały okoliczności nakazujące wyłącznie pracownika organu, gdyż dopiero wydanie decyzji przez tę samą upoważnioną przez Ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego orzeczenia stanowiło by istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.