I SA/Wa 1706/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie : WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy O. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie [...] Kuratora Oświaty w R. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] i postanowienie [...] Kuratora Oświaty w R. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. z dniem 31 sierpnia 2007 r. uchylił powyższe postanowienie Kuratora i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że [...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2007 r. wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły w W. z dniem 31 sierpnia 2007 r. Zdaniem Kuratora Szkoła ta zaspokaja potrzeby oświatowe środowiska lokalnego. Obecnie uczęszcza do niej [...] uczniów, w przyszłym roku szkolnym liczba ta może wzrosnąć o dalszych [...] uczniów (deklaracja rodziców ze zlikwidowanej szkoły w P.). Uczniowie mają możliwość korzystania ze szkolnej stołówki i świetlicy. Kurator przyjął, że szkoła posiada dobrą bazę dydaktyczną, pracownię komputerową i bibliotekę szkolną wyposażoną w podstawowy księgozbiór. Kadrę pedagogiczną stanowią wykwalifikowani nauczyciele z kilkunastoletnim stażem pracy, zaangażowani w pracę dydaktyczno-wychowawczą. Kurator uznał, że likwidacja szkoły nie poprawi warunków nauki i nie przyniesie korzyści uczniom. Zespół Szkół w O., do którego miałyby od 1 września 2007 r. uczęszczać dzieci z W. nie jest przygotowany do przyjęcia takiej liczby uczniów. Organizacja dowożenia dzieci do szkoły budzi niepokój rodziców, szczególnie uczniów klasy 0 i klas kształcenie zintegrowanego w kwestii bezpieczeństwa w drodze do i ze szkoły. W przypadku wielu uczniów nastąpi wydłużenie ich dogi do szkoły i czasu pobytu poza domem. Dodatkowym argumentem jest czynnik społeczny związany z protestem rodziców, nauczycieli i środowiska lokalnego, którzy emocjonalnie są związani ze szkołą. Ich zdaniem likwidacja szkoły godzi w dobro dzieci. Kurator przyjął też, że czynniki ekonomiczne nie mogą ograniczać i utrudniać warunków edukacji dzieci z małych miejscowości. W zażaleniu na postanowienie Kuratora Wójt Gminy O. wskazał, że sprawa została zbadana pobieżnie. Likwidacja szkoły nie będzie szczególnie uciążliwa dla dzieci sześcioletnich i uczniów klas I-III. W miejsce zlikwidowanej szkoły podstawowej planowane jest utworzenie szkoły filialnej z klasami I-III i oddziałem przedszkolnym. Deklarowane rozwiązanie zaspokoi również oczekiwania protestujących mieszkańców wsi. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Edukacji Narodowej uchylił postanowienie Kuratora z [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W Szkole Podstawowej w W. uczy się [...] uczniów. Danie demograficzne zawarte w informacji Wójta Gminy O. wskazują na niewielkie zmniejszenie się liczby uczniów w tej szkole od roku 2007/2008 r. Zdaniem Kuratora liczba uczniów w przyszłym roku szkolnym przypuszczalnie wzrośnie, ponieważ rodzice uczniów z likwidowanej Szkoły Podstawowej w P. zadeklarowali, że chcieliby aby ich dzieci uczęszczały do Szkoły Podstawowej w W. W związku z tym istnieje rozbieżność ocen. Kurator powinien dokonać ponownych ustaleń w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Kuratora brak jest informacji, w jakim zakresie, w przypadku likwidacji szkoły, nastąpiłaby poprawa bądź pogorszenie warunków nauki. Kwestia ta powinna być szczegółowo wyjaśniona w wyniku postępowania przeprowadzonego przez organ nadzoru pedagogicznego, przy czym negatywna opinia Kuratora w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Stwierdzenie Kuratora, iż wydanie negatywnej opinii w tej sprawie podyktowane jest przede wszystkim możliwością zapewnienia uczniom jak najlepszych warunków nauki i rozwoju, a także małą liczbą uczniów i dzieci i dzieci w oddziałach jest zbyt ogólnikowe. Kurator winien uwzględnić organizację nauki, opieki i zajęć pozalekcyjnych w Szkole Podstawowej w O., wchodzącej w skład Zespołu Szkół, do którego zostaliby przeniesieni uczniowie likwidowanej szkoły. Uczniowie likwidowanej szkoły mieliby zostać przeniesieni do Szkoły Podstawowej odległej od W. o około [...] km. Gmina twierdzi, że zapewni opiekę i dowóz uczniów autobusem szkolnym. Sprawa bezpieczeństwa uczniów jest kwestią nadrzędną. Dodatkowego wyjaśnienia przez Kuratora wymaga kwestia opieki nad uczniami w czasie dojazdu do szkoły i powrotu z niej oraz bezpieczeństwo uczniów w drodze do i ze szkoły. Brak jest informacji o organizacji dowożenia, z uwzględnieniem m.in. częstotliwości kursowania jednego gimbusa i jego liczbie miejsc dla dzieci. Minister podzielił stanowisko Kuratora, że likwidacja szkoły spowoduje wydłużenie czasu oczekiwania uczniów na zajęcia szkolne i na odjazd po zakończeniu lekcji. Nastąpi jednocześnie wydłużenie czasu pobytu poza domem dzieci odbywających przygotowanie przedszkolne i uczniów klas I-VI. Wyniesie on od 6 do 7 godzin. Bezpieczeństwo uczniów jest sprawą nadrzędną. W związku z występującymi rozbieżnościami w uzasadnieniu postanowienia Kuratora i stanowiskiem Wójta Gminy O. w zakresie oceny bezpieczeństwa uczniów w czasie dojazdów w drodze do szkoły i ze szkoły, ta kwestia wymaga ponownej szczegółowej analizy. Kurator dokonując ponownej oceny warunków kształcenia, wychowania i opieki winien uwzględnić także, że wielu uczniów Szkoły Podstawowej w W. pochodzi z rodzin o niskim statusie materialnym i rodzin dysfunkcyjnych i ma specyficzne trudności w uczeniu się, stwierdzone prze poradnię psychologiczno-pedagogiczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina O. wniosła o uchylenie postanowienia [...] Kuratora Oświaty w R. z dnia [...] marca 2007 r. i postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2007 r. jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żadne z postanowień nie zawiera podstawy prawnej odmowy. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego każdorazowa negatywna opinia kuratora w sprawie likwidacji szkoły musi wskazać podstawę prawną. Domaganie się od Gminy jednoznacznego określenia organizacji dowozu dzieci do nowej szkoły jest przekroczeniem prawa. Gmina posiada dwa sprawne autobusy do przewozu dzieci. Szkoła w O. jest obiektem nowoczesnym. Posiada pełnowymiarową salę gimnastyczną i wielostanowiskową pracownię komputerową. W wyniku likwidacji Szkoły Podstawowej w W. do pogorszenia warunków nauki, ale do ich poprawy. Skupienie się przez Kuratora tylko na bezpieczeństwie dowozu oraz warunkach nauki i pominięcie innych okoliczności, np. kosztów utrzymania placówki oznacza pominięcie innych okoliczności dotyczących mieszkańców Gminy. Odległość do szkoły w O. wynosi [...] km., a nie jak podaje Minister Edukacji Narodowej [...] km. Naruszony został art. 7 i 10 k.p.a. oraz przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, może to prowadzić do wniosku, że chodziło o przeciągnięcie sprawy poza datę 1 września 2007 r., aby uniemożliwić Gminie likwidację szkoły w zamierzonym terminie. Zaskarżone postanowienia nie zawierają uzasadnienia prawnego. Posiadając kompletny materiał dowodowy organ drugiej instancji był obowiązany do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Tyko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma uprawnienia kasacyjne. Gmina w skardze podała też, że [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], powołując art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ponownie zaopiniował negatywnie zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2007 r. Szkoły Podstawowej w W. z klasami I-VI i oddziałem przedszkolnym. Do skargi dołączono poświadczoną za zgodność kserokopię tego postanowienia. Odpowiadając na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) likwidacja szkoły publicznej uwarunkowana jest obowiązkiem dopełnienia przez organ prowadzący szkołę określonych w tym przepisie czynności oraz uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji. Kompetencja kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie likwidacji szkoły wynika z faktu, iż pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Na ten aspekt roli kuratora oświaty w sprawach likwidacji szkół wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30). Należy zwrócić uwagę, że bezpłatny dostęp do oświaty publicznej jest jedną z zasad ustrojowych państwa. Obowiązek zapewnienia powszechnego i równego dla wszystkich dostępu do wykształcenia spoczywa na władzach publicznych (art. 70 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP). Przy podejmowaniu zatem decyzji w przedmiocie likwidacji placówki publicznej kurator oświaty obowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko aktualną, indywidualną sytuację jednostki odpowiedzialnej za prowadzenie szkoły oraz samej placówki, ale także szerzej rozumiane gwarancje realizacji polityki oświatowej państwa. Trzeba przy tym uwzględnić, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły została pozostawiona uznaniu tego organu. Nie oznacza to prawa organu do dowolnego decydowania o zamiarze likwidacji szkoły. Orzecznictwo sądowe określiło granice swobody, z jakiej może korzystać organ podejmujący decyzję w ramach uznania administracyjnego, jak również wymagania, jakie musi spełniać taka decyzja. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981/1/57) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że granicę uznania administracyjnego wskazuje zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony". Natomiast szczególne wymagania wobec decyzji uznaniowej sprowadzają się do tego, że z uzasadnienia takiej decyzji musi wynikać, że nie nosi ona cech dowolności (wyrok NSA z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97 (LEX nr 45905). Opinia kuratora oświaty wydawana jest w oparciu o konkretny przepis prawa (art. 59 ust. 2) i pozostaje w ścisłym związku z innymi przepisami ustawy określającymi kompetencje tego organu. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w art. 59 ust. 1 ustawy oraz w innych przepisach ustawy, w szczególności w art. 17 ust. 3 i art. 17 ust. 3a. Każda negatywna opinia kuratora w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku może doprowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii (por. wyrok TK z 8 maja 2002 r.). W rozpoznawanej sprawie organy - poza art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty - nie powołały żadnych innych przepisów uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też jakich wymogów przewidzianych w tej ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła Gmina O. decydując się na likwidację szkoły. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisu faktów i prognoz, które nie w każdym przypadku oparte są na konkretnym materiale dowodowym. Z postanowień nie wynika, na jakich materiałach oparły się organy odmawiając wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły. Oznacza to, że postanowienie Kuratora wydane zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienie Ministra natomiast wydane zostało także z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie tego przepisu jest ograniczone przez to, że powołany przepis w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy może wydać taką decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W postanowieniu Ministra nie wykazano takich okoliczności. Postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. zostało doręczone skarżącej Gminie w dniu [...] lipca 2007 r. W dniu [...] lipca 2007 r., a więc w terminie otwartym do wniesienia skargi do Sądu, [...] Kurator Oświaty w R. wydał postanowienie ponownie negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w W. z dniem 31 sierpnia 2007 r. Od postanowienia tego Gmina O. wniosła zażalenie. Pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy sądowej przedstawił kserokopię postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Kuratora z [...] lipca 2007 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z powyższego wynika, że w dniu orzekania przez Sąd w obrocie prawnym w tym samym przedmiocie były postanowienia Kuratora z dnia [...] marca 2007 r. i Ministra z [...] lipca 2007 r. (zaskarżone do WSA w Warszawie) oraz postanowienie Kuratora z dnia [...] lipca 2007 r. i Ministra z [...] stycznia 2008 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie również postanowień z [...] lipca 2007 r. i [...] stycznia 2008 r. Znajduje to oparcie w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" i "c", art. 135 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.